Глобальная кампания по ликвидации безгражданства

Глобальная кампания по ликвидации безгражданства — это серия международных инициатив и программ, направленных на сокращение и полное искоренение явления безгражданства (апатризма), при котором лицо не рассматривается в качестве гражданина ни одним государством в соответствии с его законодательством. Кампания координируется Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) и реализуется в рамках мандата этой организации, возложенного на неё Генеральной Ассамблеей ООН. Основной целью кампании является обеспечение права каждого человека на гражданство, закреплённого в статье 15 Всеобщей декларации прав человека, а также предотвращение новых случаев безгражданства и защита прав лиц, уже находящихся в таком положении.

Предпосылки и контекст

Безгражданство представляет собой серьёзную правовую и гуманитарную проблему. По оценкам УВКБ ООН, на начало 2020-х годов в мире насчитывалось не менее 4,3 миллиона апатридов, однако реальное число может быть значительно выше из-за сложностей с выявлением и регистрацией таких лиц. Отсутствие гражданства лишает человека доступа к базовым правам: образованию, здравоохранению, трудоустройству, свободе передвижения, владению собственностью и участию в политической жизни. Безгражданство часто является следствием коллизий национальных законов (например, о приобретении гражданства по праву крови или по праву почвы), распада государств, дискриминационных практик по этническому, религиозному или гендерному признаку, а также административных барьеров.

УВКБ ООН получило мандат на работу с безгражданством в 1995 году, а в 2011 году Генеральная Ассамблея ООН поручила агентству активизировать усилия в этой области. Кампания стала ответом на недостаточную осведомлённость о проблеме и медленный прогресс в её решении.

История кампании

Кампания «Я принадлежу» (2014–2024)

В 2014 году УВКБ ООН запустило десятилетнюю глобальную кампанию #IBelong (с англ. — «Я принадлежу»). Её официальной целью было объявлено искоренение безгражданства к 2024 году. Кампания предусматривала:

• Привлечение внимания мирового сообщества к проблеме.
• Содействие присоединению государств к двум ключевым конвенциям: Конвенции 1954 года о статусе апатридов и Конвенции 1961 года о сокращении безгражданства.
• Разработку и реализацию национальных планов действий по ликвидации безгражданства.
• Улучшение сбора данных и выявление скрытых популяций апатридов.

За десять лет кампании удалось добиться ряда успехов. К 2024 году число государств, присоединившихся к Конвенции 1954 года, выросло с 66 до 97, а к Конвенции 1961 года — с 38 до 79. Было предотвращено или разрешено более 500 000 случаев безгражданства, в том числе через реформы законодательства о гражданстве в таких странах, как Кыргызстан, Таджикистан, Туркменистан, Мозамбик и Мадагаскар. Однако полного искоренения безгражданства к 2024 году достичь не удалось.

Кампания #IBelong 2.0 (с 2024 года)

В 2024 году, после завершения первой фазы, УВКБ ООН объявило о запуске обновлённой кампании #IBelong 2.0, рассчитанной на период до 2034 года. Новая кампания учитывает сохраняющиеся вызовы и ставит более реалистичные цели:

• Сокращение числа известных случаев безгражданства на 50% к 2030 году.
• Универсализация (присоединение всех стран) Конвенции 1961 года.
• Устранение гендерной дискриминации в законах о гражданстве (во многих странах женщины не могут передавать гражданство своим детям наравне с мужчинами).
• Обеспечение регистрации рождения всех детей, особенно в регионах с высоким риском безгражданства.

Основные направления деятельности

Правовая защита и присоединение к конвенциям

Центральным элементом кампании является продвижение двух международных конвенций. Конвенция 1954 года определяет статус апатрида и устанавливает минимальные стандарты обращения с ними (право на образование, работу, документы). Конвенция 1961 года обязывает государства предотвращать безгражданство, в частности, предоставляя гражданство детям, родившимся на территории страны, которые иначе были бы апатридами, а также предотвращая лишение гражданства, если это приводит к безгражданству.

Реформа национального законодательства

Кампания оказывает техническую помощь государствам в пересмотре законов о гражданстве. Особое внимание уделяется:

• Гендерному равенству: изменение законов, позволяющих женщинам передавать гражданство детям и супругам на равных основаниях с мужчинами.
• Предотвращению безгражданства при смене территории: например, при распаде государств или передаче территорий.
• Упрощению процедур натурализации для долгоживущих апатридов и их детей.

Выявление и регистрация апатридов

Безгражданство часто остаётся «невидимым», так как апатриды не имеют документов и избегают контакта с властями. Кампания финансирует проекты по проведению переписей и обследований, а также по выдаче удостоверений личности апатридам. Например, в Кыргызстане в 2010-х годах была проведена масштабная работа по выявлению и документированию лиц без гражданства, что позволило натурализовать десятки тысяч человек.

Борьба с дискриминационными практиками

Одной из коренных причин безгражданства является дискриминация по этническому, религиозному или расовому признаку. Кампания выступает против законов, лишающих гражданства целые группы населения. Примеры включают ситуацию с рохинджа в Мьянме (этническое меньшинство, лишённое гражданства с 1982 года) и с некоторыми группами в странах Африки и Азии.

Работа с детьми

Дети-апатриды особенно уязвимы. Кампания настаивает на универсальной регистрации рождений и на том, чтобы каждый ребёнок получал гражданство либо по рождению на территории, либо по происхождению от родителей. В 2023 году УВКБ ООН запустило инициативу «Каждый ребёнок имеет право на гражданство».

Региональные аспекты

Азия

Азия остаётся регионом с наибольшим числом апатридов. Крупнейшие группы включают рохинджа в Мьянме (более 1 миллиона человек, многие из которых бежали в Бангладеш), а также лиц без гражданства в Таиланде, Малайзии и на Ближнем Востоке (например, курды-аджан в Сирии). Кампания сосредоточена на диалоге с правительствами и оказании гуманитарной помощи.

Африка

В Африке проблемы связаны с колониальным наследием, произвольными границами и миграцией. В Кот-д’Ивуаре, Кении и Эфиопии существуют значительные группы апатридов. Успешные примеры включают реформы в Мозамбике и Мадагаскаре.

Европа

В Европе безгражданство относительно редкое явление, но существует в связи с распадом СССР, Югославии и Чехословакии. Кампания работает с постсоветскими государствами, включая страны Балтии, где часть русскоязычного населения имела статус неграждан (в Латвии и Эстонии). К 2024 году проблема в значительной степени решена через натурализацию.

Латинская Америка

В регионе безгражданство часто связано с миграцией и отсутствием регистрации рождений. Доминиканская Республика была в центре внимания из-за решения 2013 года, лишившего гражданства лиц гаитянского происхождения. Кампания способствовала частичному восстановлению гражданства для некоторых групп.

Россия

Российская Федерация присоединилась к Конвенции 1954 года (в 1992 году как правопреемник СССР) и к Конвенции 1961 года (в 2007 году). В России действует Федеральный закон «О гражданстве», который предусматривает упрощённый порядок приобретения гражданства для лиц без гражданства, постоянно проживающих на территории страны. УВКБ ООН отмечает, что Россия предприняла шаги по сокращению безгражданства, в частности, через программы по регистрации и натурализации бывших граждан СССР. Однако в 2022–2023 годах в связи с изменением геополитической ситуации сотрудничество с УВКБ ООН в этой сфере сократилось. По оценкам, на территории России проживает несколько десятков тысяч апатридов, в основном из числа бывших граждан СССР, не оформивших гражданство РФ.

Критика и вызовы

Кампания подвергается критике с нескольких сторон:

• Недостаточный прогресс: Несмотря на десятилетие усилий, число апатридов сократилось незначительно. Критики указывают, что цель «искоренить безгражданство к 2024 году» была нереалистичной.
• Политическая воля: Многие государства не заинтересованы в предоставлении гражданства определённым группам (например, рохинджа в Мьянме), и международное давление оказывается недостаточным.
• Неравномерное финансирование: Кампания зависит от добровольных взносов, и ресурсы часто направляются в «горячие точки», оставляя другие регионы без внимания.
• Отсутствие обязательной силы: Конвенции ООН не имеют механизмов принуждения, и государства могут игнорировать рекомендации УВКБ ООН.
• Сложность выявления: Апатриды часто скрываются, опасаясь депортации или преследования, что затрудняет оказание им помощи.

Результаты и перспективы

К 2024 году кампания #IBelong привела к следующим результатам:

• Более 500 000 человек получили гражданство или подтверждение его наличия.
• 31 страна приняла законы, предотвращающие безгражданство.
• В 20 странах были устранены гендерно-дискриминационные положения в законах о гражданстве.
• Значительно выросла осведомлённость о проблеме на международном уровне.

Кампания #IBelong 2.0 ставит амбициозные, но более прагматичные цели, признавая, что полное искоренение безгражданства — задача не одного десятилетия. Основной акцент делается на предотвращение новых случаев и защиту прав наиболее уязвимых групп, особенно детей.

Источники

• УВКБ ООН. «Глобальный доклад о безгражданстве», 2023.
• УВКБ ООН. «Кампания #IBelong: итоги и перспективы», 2024.
• Конвенция 1954 года о статусе апатридов.
• Конвенция 1961 года о сокращении безгражданства.
• Всеобщая декларация прав человека (статья 15).
• Федеральный закон РФ «О гражданстве Российской Федерации» (с изменениями).
• Доклады УВКБ ООН по странам (Россия, Кыргызстан, Таиланд, Мьянма).