Конвенция ОАЕ 1969 года

Конвенция ОАЕ 1969 года — это международный договор, регулирующий специфические аспекты статуса беженцев в Африке, официально именуемый «Конвенция, регулирующая специфические аспекты проблем беженцев в Африке» (Convention Governing the Specific Aspects of Refugee Problems in Africa). Принята 10 сентября 1969 года на шестой сессии Ассамблеи глав государств и правительств Организации африканского единства (ОАЕ) в Аддис-Абебе (Эфиопия) и вступила в силу 20 июня 1974 года. Конвенция является региональным дополнением к универсальной Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев и Протоколу 1967 года, но содержит ряд существенных отличий, отражающих специфику африканских реалий, в первую очередь — борьбу с колониализмом и апартеидом, а также проблемы массовых перемещений населения из-за внутренних конфликтов и внешней агрессии.

Исторический контекст и принятие

В 1960-е годы, в период деколонизации Африки, континент столкнулся с масштабными гуманитарными кризисами, вызванными войнами за независимость, межгосударственными конфликтами и внутренними беспорядками. Существовавшая на тот момент международная система защиты беженцев, основанная на Конвенции ООН 1951 года, была разработана в условиях послевоенной Европы и не учитывала африканских особенностей. В частности, определение беженца по Конвенции 1951 года было ограничено событиями, произошедшими до 1 января 1951 года, и носило евроцентричный характер. Протокол 1967 года снял временные и географические ограничения, но не решил проблему определения беженцев, покидающих свои страны из-за внешней агрессии, оккупации или событий, серьёзно нарушающих общественный порядок.

Организация африканского единства, созданная в 1963 году, рассматривала проблему беженцев не только как гуманитарную, но и как политическую, тесно связанную с антиколониальной борьбой. В 1964 году ОАЕ приняла резолюцию о беженцах, а в 1965 году — Декларацию о проблеме беженцев в Африке. Работа над проектом конвенции велась Комиссией по делам беженцев ОАЕ и завершилась в 1969 году. Конвенция была открыта для подписания 10 сентября 1969 года и подписана 41 государством-членом ОАЕ (ныне — Африканский союз). По состоянию на 2024 год её участниками являются 46 из 55 государств Африканского союза.

Основные положения и отличия от Конвенции ООН 1951 года

Расширенное определение беженца

Ключевое отличие Конвенции ОАЕ 1969 года — более широкое определение понятия «беженец». Статья 1(1) воспроизводит определение из Конвенции ООН 1951 года, но статья 1(2) добавляет вторую категорию лиц, которые считаются беженцами:

«Термин „беженец“ применяется также к любому лицу, которое из-за внешней агрессии, оккупации, иностранного господства или событий, серьёзно нарушающих общественный порядок в какой-либо части или во всей стране его происхождения или гражданства, вынуждено покинуть свое обычное место жительства, чтобы искать убежища в другом месте за пределами своей страны происхождения или гражданства».

Таким образом, Конвенция ОАЕ признаёт беженцами лиц, спасающихся от массовых нарушений общественного порядка, внешней агрессии и оккупации, что не было прямо предусмотрено универсальным определением. Это расширение отражает опыт африканских стран, где войны за независимость и межгосударственные конфликты (например, арабо-израильская война 1967 года, конфликты в Эфиопии, Сомали, Судане) приводили к массовым перемещениям населения.

Запрет на отказ в убежище (non-refoulement)

Статья 2(3) Конвенции ОАЕ содержит абсолютный запрет на высылку или возвращение беженцев в страны, где их жизни или свободе угрожает опасность. В отличие от Конвенции ООН 1951 года, которая допускает исключения из принципа non-refoulement для лиц, представляющих угрозу национальной безопасности или совершивших тяжкие преступления, Конвенция ОАЕ не предусматривает таких исключений. Это делает принцип non-refoulement в африканском регионе более строгим и безусловным.

Добровольный характер убежища и запрет на подрывную деятельность

Статья 2(1) подчёркивает, что предоставление убежища является мирным и гуманитарным актом и не должно рассматриваться как недружественный акт по отношению к стране происхождения беженца. Однако статья 3(1) налагает на беженцев обязательство воздерживаться от любой подрывной деятельности против любого государства-члена ОАЕ, в частности от любых действий, угрожающих применением силы или насилия против правительства страны происхождения. Это положение отражает озабоченность африканских правительств тем, что лагеря беженцев могли использоваться как базы для вооружённых группировок, борющихся с режимами в соседних странах.

Распределение бремени и региональное сотрудничество

Конвенция ОАЕ признаёт, что проблемы беженцев ложатся тяжёлым бременем на принимающие страны, и призывает к международному сотрудничеству для его распределения (статья 2(4)). Она также устанавливает механизмы регионального сотрудничества: государства-участники обязуются сотрудничать с ОАЕ (ныне — Африканским союзом) и Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). Конвенция предусматривает создание комиссий по урегулированию споров, связанных с беженцами.

Прекращение статуса беженца

Статья 1(4) перечисляет основания для прекращения статуса беженца, включая добровольное возвращение в страну происхождения, приобретение нового гражданства, а также прекращение обстоятельств, при которых лицо было признано беженцем. Однако в отличие от Конвенции ООН, Конвенция ОАЕ не содержит «оговорки о прекращении» в случае, если лицо больше не может отказываться от защиты своей страны происхождения из-за изменившихся обстоятельств, что делает прекращение статуса более жёстким.

Применение и значение

Конвенция ОАЕ 1969 года стала основой для национального законодательства о беженцах в большинстве африканских стран. Она оказала значительное влияние на практику предоставления убежища в регионе, особенно в отношении массовых потоков беженцев из зон вооружённых конфликтов (например, из Руанды в 1994 году, из Демократической Республики Конго, из Сомали, из Южного Судана). Расширенное определение беженца позволило защитить миллионы людей, которые не подпадали бы под узкое определение Конвенции ООН 1951 года.

Конвенция также сыграла важную роль в развитии международного права беженцев, став прецедентом для региональных инструментов в других частях мира (например, Картахенской декларации о беженцах 1984 года в Латинской Америке). Она признаётся как lex specialis (специальный закон) по отношению к универсальным договорам, но применяется в сочетании с ними.

Критика и ограничения

Несмотря на прогрессивный характер, Конвенция ОАЕ 1969 года подвергается критике по ряду пунктов:

1. Неопределённость терминов. Понятия «внешняя агрессия», «оккупация», «иностранное господство» и «события, серьёзно нарушающие общественный порядок» не имеют чётких определений, что оставляет широкий простор для толкования и может приводить к произвольному применению.
2. Отсутствие механизмов принуждения. Конвенция не предусматривает эффективных механизмов контроля за её соблюдением. Споры передаются на рассмотрение Комиссии посредников, примирения и арбитража ОАЕ, но её решения не имеют обязательной силы.
3. Слабая защита от высылки. Несмотря на абсолютный запрет на refoulement, на практике многие африканские государства нарушают этот принцип, особенно в условиях политической нестабильности или при массовых притоках беженцев.
4. Проблема «подрывной деятельности». Обязанность беженцев воздерживаться от подрывной деятельности (статья 3) может использоваться правительствами для ограничения прав беженцев на свободу выражения мнения и политическую деятельность, а также для оправдания высылки неугодных лиц.
5. Устаревание в контексте современных кризисов. Конвенция не учитывает такие современные вызовы, как изменение климата, экономическая миграция, смешанные потоки (беженцы и экономические мигранты), а также проблемы внутренне перемещённых лиц (ВПЛ), которые в Африке составляют значительную часть нуждающихся в защите.

Современное состояние

Конвенция ОАЕ 1969 года остаётся действующим региональным договором, который применяется параллельно с Конвенцией ООН 1951 года и Протоколом 1967 года. В 2017 году Африканский союз принял Кампальскую конвенцию о защите внутренне перемещённых лиц (Кампальская конвенция 2009 года), которая дополнила правовую базу защиты перемещённых лиц, но не заменила Конвенцию 1969 года. В 2023 году на саммите Африканского союза в Аддис-Абебе обсуждалась необходимость обновления Конвенции 1969 года с учётом современных реалий, однако конкретных решений принято не было. Конвенция продолжает служить основой для региональной политики в области беженцев, хотя её эффективность ограничена из-за нехватки ресурсов, политической воли и институциональных механизмов.

Источники

• Конвенция, регулирующая специфические аспекты проблем беженцев в Африке (1969). Текст документа.
• Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). «Справочник по процедурам и критериям определения статуса беженцев».
• Организация африканского единства. «Отчет Комиссии по делам беженцев» (1969).
• Африканский союз. «Кампальская конвенция о защите внутренне перемещенных лиц» (2009).
• Goodwin-Gill, G. S. (1996). «The Refugee in International Law». Oxford University Press.
• Holborn, L. W. (1975). «Refugees: A Problem of Our Time». The Scarecrow Press.