Общественные советы при ведомствах

Общественный совет при ведомстве — это постоянно действующий консультативно-совещательный орган общественного контроля, формируемый при федеральных органах исполнительной власти (министерствах, службах, агентствах), а также при органах государственной власти субъектов Российской Федерации и органах местного самоуправления. Основная цель общественных советов — обеспечение взаимодействия граждан и институтов гражданского общества с государственными органами, учёт общественных интересов при принятии решений, а также осуществление общественного контроля за деятельностью ведомства.

История

Институт общественных советов в России начал формироваться в начале 2000-х годов. Первоначально они создавались при отдельных министерствах и ведомствах в инициативном порядке. Системный характер эта практика приобрела после принятия Федерального закона от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации», который предусмотрел участие Общественной палаты в формировании советов при федеральных органах исполнительной власти.

Значительным этапом стало принятие Федерального закона от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». Этот закон закрепил правовой статус общественных советов как одного из основных субъектов общественного контроля, определил их цели, задачи и порядок формирования. С этого момента создание общественных советов при федеральных органах исполнительной власти стало обязательным, если иное не предусмотрено федеральным законом.

В 2010-х годах практика создания общественных советов распространилась на региональный и муниципальный уровни. В большинстве субъектов РФ были приняты собственные законы об общественном контроле, предусматривающие формирование советов при органах исполнительной власти региона.

Правовая основа

Деятельность общественных советов при ведомствах регулируется несколькими уровнями нормативных правовых актов:

• Федеральный закон «Об основах общественного контроля в Российской Федерации» (№ 212-ФЗ) — устанавливает общие принципы, цели и формы общественного контроля, а также правовой статус общественных советов.
• Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» (№ 32-ФЗ) — определяет роль Общественной палаты РФ в формировании советов при федеральных органах исполнительной власти.
• Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ — регламентируют порядок формирования и деятельности советов при конкретных ведомствах.
• Ведомственные нормативные акты — положения об общественных советах, утверждаемые приказами руководителей соответствующих органов власти.
• Региональное законодательство — законы субъектов РФ об общественном контроле и общественных палатах, регулирующие формирование советов при региональных органах власти.

Порядок формирования

Формирование общественного совета при федеральном органе исполнительной власти осуществляется, как правило, Общественной палатой РФ совместно с руководителем соответствующего ведомства. Процедура включает несколько этапов:

1. Объявление о начале формирования. Общественная палата РФ публикует информацию о начале приёма предложений по кандидатурам в члены совета.
2. Выдвижение кандидатов. Кандидатуры могут выдвигаться общероссийскими, межрегиональными и региональными общественными объединениями, а также некоммерческими организациями. В ряде случаев допускается самовыдвижение.
3. Отбор кандидатов. Общественная палата РФ проводит конкурсный отбор, оценивая профессиональные и личные качества кандидатов, их опыт общественной деятельности и отсутствие конфликта интересов.
4. Утверждение состава. Окончательный список членов совета утверждается руководителем соответствующего ведомства по согласованию с Общественной палатой РФ.

Срок полномочий общественного совета обычно составляет 3 года. Члены совета осуществляют свою деятельность на общественных началах (безвозмездно).

Состав и структура

В состав общественного совета входят:

• Представители общественных объединений и некоммерческих организаций — основная категория членов, обеспечивающая связь с гражданским обществом.
• Независимые эксперты — специалисты в соответствующей сфере деятельности ведомства (учёные, юристы, экономисты, врачи, педагоги и т.д.).
• Представители профессиональных сообществ — члены отраслевых ассоциаций, союзов, объединений работодателей.
• Представители Общественной палаты РФ — в советах при федеральных органах исполнительной власти.

Членами общественного совета не могут быть:

• Лица, замещающие государственные или муниципальные должности.
• Лица, признанные недееспособными или ограниченно дееспособными.
• Лица, имеющие непогашенную или неснятую судимость.
• Лица, являющиеся членами политических партий (в некоторых советах).

Структура совета включает председателя, его заместителей, секретаря и, при необходимости, комиссии (рабочие группы) по отдельным направлениям деятельности ведомства.

Основные функции и полномочия

Общественные советы при ведомствах выполняют следующие ключевые функции:

• Участие в разработке и обсуждении проектов нормативных правовых актов. Совет вправе направлять ведомству свои рекомендации по проектам законов, указов, постановлений и ведомственных приказов.
• Общественная экспертиза. Проведение экспертизы проектов нормативных актов и государственных программ на предмет их соответствия общественным интересам.
• Общественный контроль. Осуществление мониторинга деятельности ведомства, в том числе в форме выездных проверок, заслушивания отчётов руководителей, анализа обращений граждан.
• Рассмотрение жалоб и обращений граждан. Совет может рассматривать обращения граждан, связанные с деятельностью ведомства, и давать по ним рекомендации.
• Участие в работе коллегий и комиссий. Члены совета могут входить в состав коллегий, конкурсных и аттестационных комиссий ведомства.
• Подготовка ежегодных докладов. Совет готовит и публикует отчёты о своей деятельности и оценке эффективности работы ведомства.

Критика и проблемы

Несмотря на формально широкие полномочия, деятельность общественных советов при ведомствах подвергается критике по ряду направлений:

• Номинальный характер. Часто советы рассматриваются как «декоративные» органы, не оказывающие реального влияния на принятие решений. Рекомендации советов не являются обязательными для исполнения.
• Зависимость от ведомства. Порядок формирования и утверждения состава советов во многом контролируется руководителем ведомства, что может приводить к включению в совет «лояльных» кандидатов.
• Недостаточная прозрачность. Процедуры отбора кандидатов и работы советов не всегда являются открытыми и публичными.
• Конфликт интересов. В состав советов могут входить лица, аффилированные с ведомством или подконтрольными ему организациями.
• Низкая эффективность. Отсутствие механизмов, обязывающих ведомство реагировать на рекомендации совета, снижает практическую значимость его работы.
• Формализм. Деятельность советов часто сводится к формальному утверждению планов и отчётов, а не к реальному контролю и экспертизе.

Примеры

Общественные советы действуют при большинстве федеральных органов исполнительной власти России, в том числе:

• Общественный совет при Министерстве внутренних дел Российской Федерации (МВД России).
• Общественный совет при Министерстве здравоохранения Российской Федерации.
• Общественный совет при Министерстве просвещения Российской Федерации.
• Общественный совет при Федеральной антимонопольной службе (ФАС России).
• Общественный совет при Федеральной налоговой службе (ФНС России).
• Общественный совет при Федеральной службе безопасности Российской Федерации (ФСБ России).

На региональном уровне общественные советы создаются при всех министерствах и департаментах правительств субъектов РФ.

Международная практика

Институт общественных советов (консультативных советов, общественных комитетов) существует в различных формах во многих странах мира. В США и Великобритании распространены консультативные комитеты при федеральных агентствах. В странах Европейского союза практикуется создание «гражданских жюри» и «общественных палат» при органах власти. В отличие от российской модели, в ряде стран рекомендации таких советов могут иметь более обязательный характер, а процедуры их формирования отличаются большей степенью независимости от ведомств.

Источники

1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
3. Указ Президента РФ от 23 мая 2011 года № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах».
4. Постановление Правительства РФ от 2 августа 2005 года № 481 «О порядке образования общественных советов при федеральных органах исполнительной власти».
5. Доклад Общественной палаты Российской Федерации «О состоянии гражданского общества в Российской Федерации» (различные годы).
6. Научные статьи и монографии по вопросам общественного контроля и взаимодействия государства и гражданского общества.