Общественная экспертиза

Общественная экспертиза — это деятельность граждан, общественных объединений и некоммерческих организаций, направленная на оценку проектов нормативных правовых актов, решений органов государственной власти и местного самоуправления, а также иных социально значимых документов и программ, на предмет их соответствия интересам общества, законности, обоснованности и эффективности. Данный институт является одной из форм общественного контроля и участия граждан в управлении делами государства.

Правовая основа и цели

Общественная экспертиза в Российской Федерации регулируется рядом нормативных правовых актов. Ключевым из них является Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации». В статье 22 данного закона общественная экспертиза определяется как инструмент оценки актов и решений на предмет их соответствия правам и законным интересам граждан, а также общественной полезности.

Основными целями проведения общественной экспертизы являются:

• Выявление возможных негативных социальных, экономических, правовых и иных последствий принятия того или иного решения.
• Оценка эффективности предлагаемых механизмов реализации нормативного акта.
• Предотвращение принятия решений, ущемляющих права и свободы человека и гражданина.
• Повышение качества и прозрачности государственного и муниципального управления.
• Учет мнения общественности при разработке и корректировке государственной политики.

Субъекты и объекты общественной экспертизы

Субъекты

Проводить общественную экспертизу вправе:

• Общественные палаты (федеральная, региональные, муниципальные). Согласно Федеральному закону «Об Общественной палате Российской Федерации», она является основным субъектом, уполномоченным проводить экспертизу проектов федеральных законов и иных нормативных актов.
• Общественные советы при федеральных и региональных органах исполнительной власти, а также при законодательных (представительных) органах.
• Негосударственные некоммерческие организации (НКО), в том числе правозащитные, экологические, профессиональные ассоциации.
• Инициативные группы граждан, в том числе созданные для решения конкретной проблемы.
• Экспертные сообщества (например, научные институты, вузы, аналитические центры), привлекаемые для проведения специализированной оценки.

Объекты

Объектами общественной экспертизы могут выступать:

• Проекты федеральных, региональных и муниципальных нормативных правовых актов (законы, указы, постановления, распоряжения).
• Проекты государственных и муниципальных программ (например, в сфере здравоохранения, образования, градостроительства).
• Проекты административных регламентов предоставления государственных и муниципальных услуг.
• Документы стратегического планирования (стратегии, концепции, доктрины).
• Решения о предоставлении земельных участков для строительства, о размещении объектов, оказывающих воздействие на окружающую среду.
• Иные решения органов власти, затрагивающие права и законные интересы граждан.

Процедура проведения

Общественная экспертиза может проводиться как в обязательном порядке (если это прямо предусмотрено законом), так и в инициативном. Процедура, как правило, включает следующие этапы:

1. Принятие решения о проведении. Субъект экспертизы (например, Общественная палата) принимает решение о начале экспертизы на основании обращения органа власти, инициативы граждан или собственного усмотрения.
2. Формирование экспертной группы. Для проведения качественной оценки привлекаются специалисты в соответствующей области (юристы, экономисты, экологи, социологи, градостроители и др.).
3. Изучение документа. Эксперты анализируют текст проекта, его обоснование, финансово-экономическое обоснование, а также собирают дополнительную информацию, включая общественное мнение (например, через опросы, публичные слушания, сбор предложений в интернете).
4. Подготовка заключения. По итогам работы составляется письменный документ — заключение общественной экспертизы. В заключении должны содержаться:

• оценка соответствия проекта законодательству и общественным интересам;
• выявленные недостатки, риски и противоречия;
• конкретные рекомендации по доработке или отклонению документа.

1. Направление заключения. Заключение направляется в орган власти, принявший решение о разработке акта, а также публикуется в открытом доступе (например, на сайте Общественной палаты).

Виды общественной экспертизы

Общественная экспертиза классифицируется по различным основаниям:

• По масштабу: федеральная, региональная, муниципальная, локальная (например, на уровне района или города).
• По предмету: правовая, экологическая, градостроительная, социальная, экономическая, антикоррупционная и др.
• По форме проведения: независимая (проводится без участия заказчика), ведомственная (проводится при органе власти), инициативная (по инициативе граждан).
• По обязательности: обязательная (предусмотренная законом, например, для проектов, затрагивающих вопросы экологической безопасности) и добровольная.

Значение и роль в обществе

Общественная экспертиза играет важную роль в системе сдержек и противовесов, дополняя государственный контроль. Её значение заключается в следующем:

• Обратная связь. Она позволяет органам власти получать объективную информацию о том, как их решения воспринимаются обществом, и корректировать их до принятия.
• Повышение легитимности. Учет мнения экспертного сообщества и граждан повышает доверие к принимаемым решениям.
• Профилактика ошибок. Выявление скрытых дефектов и рисков на стадии проекта позволяет избежать дорогостоящих ошибок и социальных конфликтов в будущем.
• Развитие гражданского общества. Участие в экспертизе способствует формированию активной гражданской позиции и повышению правовой грамотности населения.

Критика и ограничения

Несмотря на свою значимость, институт общественной экспертизы в России сталкивается с рядом проблем и критических замечаний:

• Необязательность исполнения. Заключения общественной экспертизы, как правило, носят рекомендательный характер. Орган власти не обязан их учитывать, что снижает эффективность института.
• Формализм. В ряде случаев экспертиза проводится формально, без глубокого анализа, особенно если она инициируется самим органом власти для «галочки».
• Недостаток ресурсов. Общественные организации и инициативные группы часто не обладают достаточными финансовыми, временными и кадровыми ресурсами для проведения качественной экспертизы сложных документов.
• Зависимость от заказчика. При проведении экспертизы по заказу органа власти существует риск получения ангажированного заключения, если эксперты зависят от заказчика.
• Сложность доступа к информации. Для проведения полноценной экспертизы необходим доступ к полным текстам проектов, обосновывающим материалам, финансовым расчетам, который не всегда предоставляется своевременно и в полном объеме.

Примеры

• Экологическая экспертиза. Общественные организации, такие как «Гринпис» (организация признана нежелательной в РФ) или «Всемирный фонд дикой природы» (WWF — организация признана нежелательной в РФ), проводили экспертизу проектов строительства промышленных объектов, выявляя нарушения природоохранного законодательства.
• Градостроительная экспертиза. Жители городов и районные общественные советы нередко проводят экспертизу проектов застройки, оспаривая высотность зданий, недостаточность парковок или уничтожение зеленых зон.
• Антикоррупционная экспертиза. Общественные палаты и независимые эксперты анализируют проекты нормативных актов на наличие коррупциогенных факторов (например, неопределенных формулировок, дающих чиновнику широкие полномочия).

Источники

1. Федеральный закон от 21 июля 2014 года № 212-ФЗ «Об основах общественного контроля в Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 4 апреля 2005 года № 32-ФЗ «Об Общественной палате Российской Федерации».
3. Постановление Правительства РФ от 1 июня 2004 года № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации» (в части, касающейся проведения общественного обсуждения).
4. Методические рекомендации по проведению общественной экспертизы проектов нормативных правовых актов, утвержденные Общественной палатой Российской Федерации.
5. Научные и учебные издания по теории государственного управления и общественного контроля (например, работы А.С. Автономова, В.В. Григорьева).