Партисипаторное бюджетирование

Партисипаторное бюджетирование (от англ. participatory budgeting; также — инициативное бюджетирование, народный бюджет, гражданский бюджет) — это форма непосредственного участия граждан в распределении части средств местного бюджета или бюджета государственного (муниципального) учреждения. В рамках этой практики жители территории (города, района, сельского поселения) или коллектива (школы, университета) самостоятельно определяют приоритетные направления расходования выделенной бюджетной суммы, предлагают проекты и голосуют за их реализацию.

История возникновения и распространение

Зарождение в Порту-Алегри

Первая в мире программа партисипаторного бюджетирования была запущена в 1989 году в бразильском городе Порту-Алегри (административный центр штата Риу-Гранди-ду-Сул). Инициатором выступила левая Партия трудящихся, пришедшая к власти на муниципальных выборах. Основной целью было преодоление глубокого социального неравенства и повышение эффективности расходования бюджетных средств в условиях высокой инфляции и дефицита ресурсов.

Механизм заключался в проведении серии открытых собраний в городских микрорайонах, где жители обсуждали насущные проблемы (строительство дорог, канализации, школ, больниц) и ранжировали их по степени важности. Затем делегаты от районов участвовали в общегородском форуме, где на основе приоритетов распределялся инвестиционный бюджет города. К началу 2000-х годов в Порту-Алегри через механизм партисипаторного бюджетирования распределялось до 20 % муниципального бюджета.

Распространение в мире

Успех бразильского эксперимента привлёк внимание международных организаций (Всемирный банк, ООН-Хабитат) и правительств других стран. К середине 2010-х годов практики партисипаторного бюджетирования в той или иной форме применялись более чем в 1500 городах мира, включая:

• Европа: Париж (Франция), Берлин (Германия), Рейкьявик (Исландия), Лиссабон (Португалия), города Польши (Лодзь, Гданьск), Испании (Барселона, Мадрид);
• Северная Америка: Нью-Йорк, Чикаго (США), Торонто (Канада);
• Азия: Сеул (Южная Корея), города Индонезии, Китая (отдельные пилотные проекты);
• Африка: некоторые муниципалитеты ЮАР, Кении, Мозамбика.

Развитие в России

В Российской Федерации системное внедрение партисипаторного (инициативного) бюджетирования началось с конца 2000-х годов. Первые пилотные проекты были запущены в Ставропольском крае, Кировской и Тверской областях при поддержке Всемирного банка. В 2013 году Министерство финансов РФ включило инициативное бюджетирование в перечень приоритетных направлений реформы государственных и муниципальных финансов.

С 2015 года практика активно распространяется через федеральные и региональные программы. Наиболее известные российские модели:

• «Народный бюджет» (Тульская область, Республика Саха (Якутия), Пермский край и др.) — конкурс проектов, финансируемых из областного бюджета с обязательным софинансированием со стороны муниципалитета и жителей (обычно 5–10 % от стоимости проекта);
• «Программа поддержки местных инициатив» (ППМИ) — реализуется в Ставропольском крае, Кировской, Нижегородской, Тверской областях. Включает строгую процедуру отбора: проведение собрания жителей, определение приоритетного проекта, софинансирование, контроль за реализацией;
• «Школьное инициативное бюджетирование» — пилотные проекты в школах Коми, Ярославской, Ульяновской областей, где учащиеся сами решают, на что потратить выделенные средства (ремонт актового зала, покупка спортивного инвентаря, оборудование медиатеки).

По данным Министерства финансов РФ, к 2023 году практики инициативного бюджетирования применялись в 72 субъектах Российской Федерации, а совокупный объём средств, распределённых с участием граждан, превысил 30 миллиардов рублей.

Основные принципы и механизмы

Независимо от страны и масштаба, партисипаторное бюджетирование строится на нескольких ключевых принципах:

1. Добровольность участия — граждане включаются в процесс по собственной инициативе, без принуждения.
2. Прозрачность — вся информация о бюджете, поступивших заявках, результатах голосования и расходовании средств является открытой и публикуется в открытом доступе.
3. Софинансирование — как правило, проекты реализуются при долевом участии бюджета (основная часть), жителей и спонсоров. Это повышает ответственность и контроль.
4. Подотчётность — инициаторы и исполнители проекта обязаны отчитаться перед жителями о ходе работ и потраченных средствах.
5. Равные возможности — каждый житель (независимо от возраста, имущественного положения, партийной принадлежности) имеет право участвовать в выдвижении и голосовании.

Типовая процедура

Процесс партисипаторного бюджетирования обычно включает следующие этапы:

1. Информирование — публикация объявления о старте программы, сроках, условиях, объёме выделенных средств.
2. Выдвижение проектов — жители (индивидуально или через инициативные группы) подают заявки. Заявка должна содержать описание проблемы, предлагаемое решение, смету расходов, обоснование общественной значимости.
3. Экспертиза — муниципальные службы проверяют заявки на соответствие законодательству, техническую реализуемость, отсутствие дублирования с другими планами. Отклонённые проекты могут быть доработаны.
4. Публичная защита — авторы проектов представляют их на собраниях жителей или в онлайн-формате, отвечают на вопросы.
5. Голосование — жители территории (часто — с 14 или 16 лет) голосуют за понравившиеся проекты. Голосование может быть очным (на собрании, на специальных участках) или онлайн (через портал «Госуслуги», региональные платформы). Один голос может быть отдан за один или несколько проектов.
6. Подведение итогов — проекты, набравшие наибольшее количество голосов, включаются в план реализации. Обычно определяется минимальный порог поддержки.
7. Реализация и контроль — муниципалитет заключает контракты на выполнение работ. Жители могут участвовать в приёмке выполненных работ (например, через общественные комиссии).

Виды и классификации

В мировой и российской практике сложились несколько моделей партисипаторного бюджетирования:

Результаты и критика

Положительные эффекты

Сторонники партисипаторного бюджетирования отмечают следующие результаты:

• Повышение эффективности бюджетных расходов — проекты, отобранные жителями, чаще решают реальные, а не «бумажные» проблемы (ремонт конкретного тротуара, установка освещения в переулке, а не строительство абстрактного «социального объекта»).
• Рост доверия к власти — граждане видят, что их мнение учитывается, что снижает социальную напряжённость.
• Развитие гражданской активности — люди учатся формулировать и отстаивать общественные интересы, контролировать чиновников.
• Борьба с коррупцией — прозрачность процедур и общественный контроль затрудняют нецелевое использование средств.
• Социальное сплочение — совместная работа над проектом объединяет жителей микрорайона или посёлка.

Критика и ограничения

Противники и критики указывают на следующие недостатки:

• Низкая явка и «тирания активистов» — в процессе участвует, как правило, небольшая часть населения (5–15 %), наиболее активная и часто — пожилая. Решения могут отражать интересы этой группы, а не большинства.
• Популизм и некомпетентность — жители могут голосовать за «красивые», но экономически необоснованные проекты (например, строительство фонтана вместо ремонта водопровода), не понимая долгосрочных последствий.
• Сложность и бюрократизация — процедуры сбора заявок, экспертизы, голосования требуют значительных административных ресурсов и времени.
• Риск лоббирования — под видом «народных инициатив» могут продвигаться интересы бизнеса или политических групп.
• Неравномерное распределение — в богатых районах легче собрать софинансирование и выиграть конкурс, чем в бедных, что может усугубить территориальное неравенство.
• Ограниченность ресурсов — обычно на партисипаторное бюджетирование выделяется не более 1–3 % от общего бюджета муниципалитета, что не позволяет решать системные проблемы.

Партисипаторное бюджетирование в цифровую эпоху

Развитие информационных технологий привело к появлению цифровых платформ для партисипаторного бюджетирования. В России наиболее известны:

• «Активный гражданин» (Москва) — платформа для голосования по городским проектам, включая элементы инициативного бюджетирования (например, выбор дизайна парков, мест для установки скамеек).
• «Добродел» (Московская область) — портал для сбора инициатив и голосования по благоустройству.
• Региональные порталы «Народный бюджет» — созданы в десятках субъектов РФ (например, в Якутии, Тульской, Кировской областях).

Цифровизация позволяет привлечь более молодую аудиторию, снизить издержки на организацию собраний, обеспечить прозрачность подсчёта голосов. Однако она порождает и новые риски: цифровое неравенство (отсутствие доступа в интернет у части населения), уязвимость к кибератакам и манипуляциям.

Источники

• Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в части, касающейся инициативного бюджетирования).
• Методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации по развитию инициативного бюджетирования в субъектах РФ (2016, 2020 гг.).
• Шугрина Е.С. «Инициативное бюджетирование: правовые основы и практика реализации». — М.: Проспект, 2019.
• Baiocchi G., Heller P., Silva M.K. «Bootstrapping Democracy: Transforming Local Governance and Civil Society in Brazil». — Stanford University Press, 2011.
• Cabannes Y. «Participatory Budgeting: A Significant Contribution to Participatory Democracy». — Environment and Urbanization, 2004.
• Отчёты Всемирного банка по проектам «Развитие инициативного бюджетирования в России» (2012–2018).
• Данные Центра инициативного бюджетирования НИФИ Минфина России.