Попечительский совет

Попечительский совет — это коллегиальный орган управления некоммерческой организации, создаваемый на добровольной основе для содействия её деятельности, контроля за целевым использованием средств и имущества, а также для обеспечения взаимодействия с государственными органами, бизнесом и общественностью. В отличие от органов оперативного управления (например, правления или дирекции), попечительский совет выполняет преимущественно наблюдательные, консультативные и представительские функции, не вмешиваясь в текущую административно-хозяйственную работу. Правовой статус, порядок формирования и полномочия попечительского совета регулируются уставом конкретной организации и, в зависимости от её организационно-правовой формы, федеральными законами (например, Федеральным законом «О некоммерческих организациях», Федеральным законом «Об образовании в Российской Федерации»).

История возникновения и развития

Институт попечительства имеет глубокие исторические корни. В дореволюционной России попечительские советы (попечительства) создавались при учебных заведениях, больницах, богадельнях и других благотворительных учреждениях. Их членами, как правило, были представители дворянства, купечества и духовенства, которые не только жертвовали личные средства, но и осуществляли надзор за расходованием пожертвований, назначали персонал и участвовали в разработке уставов. Например, с 1802 года действовали Попечительские советы при императорских университетах, а с 1864 года — при земских школах и гимназиях. После Октябрьской революции 1917 года попечительские советы как форма частной благотворительности были упразднены, их функции перешли к государственным органам и профсоюзам.

Возрождение института попечительских советов в России началось в конце 1980-х — начале 1990-х годов, в период перестройки и становления рыночной экономики. Первоначально они создавались в основном при образовательных учреждениях (школах, детских садах, вузах) как добровольные объединения родителей и спонсоров для сбора дополнительных средств на нужды учреждений. С принятием в 1995 году Федерального закона «О некоммерческих организациях» попечительские советы получили официальный правовой статус как один из возможных органов управления. В последующие десятилетия практика создания попечительских советов распространилась на музеи, театры, библиотеки, фонды, религиозные организации, медицинские учреждения и другие некоммерческие структуры.

Правовое регулирование в Российской Федерации

В современном российском законодательстве единого закона, регламентирующего деятельность всех попечительских советов, не существует. Их правовое положение определяется рядом нормативных актов, а также уставами конкретных организаций.

Основные нормативные документы:

• Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» — устанавливает, что попечительский совет может быть образован в некоммерческой организации для содействия её деятельности, контроля за её деятельностью, исполнением ею законодательства и использованием средств. Порядок формирования и компетенция совета определяются уставом.
• Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» — предусматривает создание попечительских советов в образовательных организациях. Закон определяет, что попечительский совет участвует в управлении организацией, содействует привлечению внебюджетных средств, контролирует их расходование.
• Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)» — регулирует деятельность благотворительных организаций, где попечительские советы выполняют надзорные функции.
• Уставы конкретных организаций — являются основным документом, детально прописывающим количественный состав, порядок избрания, срок полномочий, права и обязанности членов попечительского совета.

Важной особенностью правового статуса является то, что попечительский совет не является органом управления организации в узком смысле слова. Он не может отменять решения директора или правления, но имеет право рекомендовать, контролировать, запрашивать информацию и выносить заключения. Члены попечительского совета, как правило, работают на безвозмездной основе, хотя уставом может быть предусмотрено возмещение расходов, связанных с их деятельностью.

Функции и полномочия

Основные функции попечительского совета можно разделить на несколько групп:

Контрольно-надзорные

• Контроль за целевым использованием средств, полученных от пожертвований, спонсорской помощи, грантов и иных внебюджетных источников.
• Проверка финансовой отчётности, смет расходов и доходов организации.
• Надзор за соблюдением законодательства и уставных целей организации.

Консультативно-совещательные

• Разработка и утверждение стратегических направлений развития организации.
• Рассмотрение и утверждение годовых планов и программ деятельности.
• Оценка эффективности работы исполнительных органов (дирекции, правления).
• Предоставление рекомендаций по кадровым вопросам, в том числе по назначению и освобождению от должности руководителя (если это предусмотрено уставом).

Представительские и фандрайзинговые

• Привлечение дополнительных финансовых и материальных ресурсов: поиск спонсоров, благотворителей, партнёров.
• Представление интересов организации во взаимоотношениях с органами государственной власти, местного самоуправления, бизнес-сообществом и общественностью.
• Участие в формировании положительного имиджа организации, публичная поддержка её проектов.

Организационные

• Участие в разработке и утверждении внутренних нормативных документов (положений, регламентов).
• Содействие в организации мероприятий, конкурсов, выставок, конференций.
• Формирование комитетов и рабочих групп по отдельным направлениям деятельности.

Полномочия попечительского совета могут быть расширены или сужены уставом. Например, в некоторых фондах попечительский совет утверждает бюджет, а в других — только даёт рекомендации по его формированию. В образовательных учреждениях совет может утверждать перечень платных услуг или контролировать расходование стипендиального фонда.

Порядок формирования и состав

Порядок формирования попечительского совета определяется уставом организации. Обычно он включает следующие этапы:

1. Определение количественного состава — от 3 до 15–20 человек, реже больше. Число членов должно быть нечётным для возможности принятия решений голосованием.
2. Выдвижение кандидатов — может производиться учредителями, действующими членами совета, трудовым коллективом, общественными объединениями, государственными органами (например, министерством культуры или образования).
3. Утверждение состава — решением учредителя, общего собрания учредителей или вышестоящего органа (например, наблюдательного совета).
4. Избрание председателя — из числа членов совета. Председатель организует работу, ведёт заседания, подписывает документы.
5. Срок полномочий — обычно от 2 до 5 лет, возможна пролонгация.

В состав попечительского совета могут входить:

• Представители учредителей организации.
• Представители государственных и муниципальных органов (депутаты, чиновники).
• Представители бизнеса (руководители предприятий, предприниматели).
• Общественные деятели, деятели культуры, науки, спорта.
• Представители религиозных организаций (для учреждений соответствующего профиля).
• Родители (для образовательных учреждений).
• Сотрудники организации (обычно не более 1/3 состава, чтобы избежать конфликта интересов).

Как правило, члены попечительского совета не могут быть одновременно членами исполнительных органов организации (директором, бухгалтером) или состоять с ними в близком родстве. Запрещается также вхождение в совет лиц, признанных недееспособными или имеющих неснятую судимость за экономические преступления.

Виды попечительских советов

В зависимости от типа организации и целей создания попечительские советы можно классифицировать:

По типу учреждения

• Попечительские советы образовательных учреждений (школ, колледжей, вузов) — ориентированы на привлечение средств для ремонта, закупки оборудования, поддержки талантливых учащихся, организации внеучебной работы.
• Попечительские советы учреждений культуры (музеев, театров, библиотек, домов культуры) — занимаются фандрайзингом, организацией выставок, гастролей, реставрацией фондов.
• Попечительские советы медицинских учреждений (больниц, поликлиник, хосписов) — контролируют расходование благотворительных средств на лечение, закупку лекарств и оборудования.
• Попечительские советы благотворительных фондов — осуществляют стратегическое управление, контроль за распределением грантов и адресной помощи.
• Попечительские советы религиозных организаций — содействуют строительству и реставрации храмов, социальному служению.

По степени формализации

• Формальные — создаются в соответствии с уставом, имеют чётко прописанные права и обязанности, регулярно проводят заседания.
• Неформальные — существуют на общественных началах, без строгой регламентации, часто при небольших организациях (например, при сельских клубах или детских садах).

По источнику финансирования

• Советы, работающие на добровольных началах — члены не получают вознаграждения.
• Советы с оплатой труда — встречаются редко, обычно в крупных фондах или государственных корпорациях, где попечительский совет выполняет функции наблюдательного совета.

Примеры деятельности

В российской практике известны попечительские советы, сыгравшие значительную роль в развитии организаций:

• Попечительский совет Государственного Эрмитажа — один из старейших и наиболее авторитетных. В его состав входят представители крупного бизнеса, политики и культуры. Совет оказывает финансовую поддержку реставрации, закупке экспонатов, проведению выставок.
• Попечительский совет Московского государственного университета имени М. В. Ломоносова — включает видных учёных, государственных деятелей и предпринимателей. Участвует в определении стратегии развития университета, привлечении внебюджетных средств на научные исследования и строительство.
• Попечительские советы при школах — во многих регионах России они стали основным инструментом сбора средств на ремонт, оснащение классов, организацию экскурсий и дополнительных занятий. Например, в Москве с 2012 года действует система, при которой попечительские советы школ имеют право утверждать сметы расходов на внебюджетные средства.
• Попечительские советы при благотворительных фондах — например, фонд «Русфонд» (организация, выполняющая функции иноагента в РФ) или фонд «Подари жизнь» (организация, выполняющая функции иноагента в РФ) имеют попечительские советы, контролирующие распределение средств на лечение детей.

Критика и ограничения

Несмотря на широкое распространение, институт попечительских советов подвергается критике по ряду направлений:

• Формальность деятельности — во многих организациях попечительские советы существуют лишь номинально, не собираются годами или собираются для протокольного одобрения решений руководства. Реального контроля или влияния на управление они не оказывают.
• Конфликт интересов — члены совета, являющиеся крупными спонсорами, могут лоббировать выгодные им решения (например, размещение заказов у аффилированных компаний).
• Недостаток компетенции — члены совета, особенно из числа общественных деятелей или родителей, часто не обладают необходимыми знаниями в области финансов, права или менеджмента, что снижает качество принимаемых решений.
• Правовая неопределённость — отсутствие единого закона о попечительских советах приводит к тому, что их полномочия часто прописаны расплывчато, а ответственность за нарушения не установлена.
• Злоупотребления — известны случаи, когда под видом попечительского совета создавались структуры для хищения бюджетных средств или увода активов организации.

В ответ на критику в ряде отраслей (например, в образовании) были разработаны типовые положения о попечительских советах, а также введены требования к публичной отчётности их деятельности.

Сравнение с другими органами управления

Попечительский совет часто путают с другими коллегиальными органами. Основные различия:

• Наблюдательный совет — в акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью выполняет функции стратегического контроля и назначает исполнительные органы. В некоммерческих организациях наблюдательный совет по сути аналогичен попечительскому, но термин «наблюдательный» чаще используется в коммерческих структурах.
• Правление (дирекция) — исполнительный орган, занимающийся оперативным управлением. Члены правления — штатные сотрудники организации, получающие зарплату.
• Общее собрание учредителей (членов) — высший орган управления, принимающий ключевые решения (изменение устава, реорганизация, ликвидация). Попечительский совет подотчётен общему собранию.
• Родительский комитет — в школах и детских садах занимается в основном организационными вопросами (помощь в проведении мероприятий, сбор средств на подарки), но не контролирует финансовые потоки и не утверждает стратегию.

Источники

1. Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
2. Федеральный закон от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 11.08.1995 № 135-ФЗ «О благотворительной деятельности и добровольчестве (волонтерстве)».
4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая).
5. Комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» / под ред. М. Ю. Тихомирова. — М.: Изд-во Тихомирова М. Ю., 2020.
6. Уставы и положения о попечительских советах конкретных организаций (Государственный Эрмитаж, МГУ имени М. В. Ломоносова, школы г. Москвы).
7. Материалы научно-практических конференций по вопросам управления некоммерческими организациями (2018–2023).