Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ

Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ — это нормативный правовой акт Российской Федерации, регулирующий правовое положение, порядок создания, деятельности, реорганизации и ликвидации некоммерческих организаций (НКО), а также права и обязанности их учредителей (участников), членов и органов управления. Закон является основополагающим для всего сектора некоммерческого сектора в России, за исключением случаев, когда для отдельных видов НКО (например, потребительских кооперативов, товариществ собственников жилья, религиозных организаций) установлены специальные федеральные законы.

Общая характеристика

Закон определяет некоммерческую организацию как организацию, не имеющую извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности и не распределяющую полученную прибыль между участниками. НКО могут создаваться для достижения социальных, благотворительных, культурных, образовательных, научных и управленческих целей, в целях охраны здоровья граждан, развития физической культуры и спорта, удовлетворения духовных и иных нематериальных потребностей, защиты прав и законных интересов граждан и организаций, разрешения споров и конфликтов, оказания юридической помощи, а также в иных целях, направленных на достижение общественных благ.

Закон устанавливает, что НКО могут создаваться в следующих организационно-правовых формах: общественные и религиозные организации (объединения), общины коренных малочисленных народов РФ, казачьи общества, фонды, учреждения, автономные некоммерческие организации, социально ориентированные некоммерческие организации, государственные корпорации, государственные компании, публично-правовые компании, адвокатские палаты, адвокатские образования, нотариальные палаты, а также некоммерческие партнёрства, частные учреждения, ассоциации (союзы) и другие формы, предусмотренные федеральными законами.

История принятия и развития

Закон был принят Государственной Думой 8 декабря 1995 года, одобрен Советом Федерации 11 января 1996 года и подписан Президентом РФ 12 января 1996 года. Вступил в силу со дня официального опубликования — 15 января 1996 года (опубликован в «Российской газете» № 8, 16 января 1996 года). Принятие закона было обусловлено необходимостью создания единой правовой базы для деятельности некоммерческих организаций после распада СССР, когда в условиях рыночной экономики возникла потребность в регулировании третьего сектора.

За время действия закон многократно изменялся и дополнялся. Наиболее значимые поправки были внесены в 2006 году (Федеральный закон от 10.01.2006 № 18-ФЗ), который ввёл понятие «саморегулируемая организация» и уточнил порядок государственной регистрации НКО. В 2010 году (Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ) были изменены нормы, касающиеся бюджетных учреждений. В 2012 году (Федеральный закон от 20.07.2012 № 121-ФЗ) был введён статус «иностранного агента» для НКО, получающих финансирование из-за рубежа и занимающихся политической деятельностью. В 2015 году (Федеральный закон от 30.03.2015 № 67-ФЗ) появилось понятие «некоммерческая организация, выполняющая функции иностранного агента». В 2020 году (Федеральный закон от 30.12.2020 № 481-ФЗ) были уточнены требования к отчётности и контролю за НКО.

Основные положения

Создание и государственная регистрация

НКО может быть создана в результате её учреждения (решение учредителей) или реорганизации другой НКО. Решение о создании принимается учредителями (или единственным учредителем) на общем собрании. Государственная регистрация НКО осуществляется Министерством юстиции РФ или его территориальными органами в порядке, предусмотренном Федеральным законом «О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей», с учётом особенностей, установленных № 7-ФЗ. Для регистрации необходимо представить устав, решение о создании, сведения об учредителях, документ об уплате государственной пошлины и другие документы. Срок регистрации — не более 17 рабочих дней (для политических партий и религиозных организаций — до 30 дней).

Учредительные документы

Учредительным документом НКО является устав, утверждённый учредителями (участниками). Для некоммерческого партнёрства, ассоциации (союза) и автономной некоммерческой организации учредители могут заключить учредительный договор, который не является учредительным документом, но регулирует внутренние отношения. В уставе обязательно указываются: наименование, содержащее указание на организационно-правовую форму и характер деятельности; место нахождения; предмет и цели деятельности; порядок управления; источники формирования имущества; порядок внесения изменений в устав; порядок реорганизации и ликвидации.

Органы управления

Высшим органом управления НКО является общее собрание учредителей (участников) или членов (для общественных и религиозных организаций, ассоциаций). В фонде высший орган — попечительский совет. В учреждении — руководитель, назначаемый собственником. Текущее руководство деятельностью НКО осуществляет исполнительный орган (директор, правление), который подотчётен высшему органу управления. Закон устанавливает, что в НКО не может быть более одного лица, осуществляющего функции единоличного исполнительного органа.

Имущество и источники финансирования

НКО может иметь в собственности или в оперативном управлении здания, сооружения, оборудование, денежные средства, ценные бумаги и иное имущество. Источниками формирования имущества являются: регулярные и единовременные поступления от учредителей (участников, членов); добровольные имущественные взносы и пожертвования; выручка от реализации товаров, работ, услуг; доходы от внереализационных операций; дивиденды (доходы, проценты) по акциям, облигациям, другим ценным бумагам и вкладам; доходы, полученные от собственности НКО; другие не запрещённые законом поступления. НКО может осуществлять предпринимательскую деятельность лишь постольку, поскольку это служит достижению целей, ради которых она создана, и соответствующую этим целям.

Отчётность и контроль

НКО обязаны вести бухгалтерский учёт и статистическую отчётность. Ежегодно они представляют в Министерство юстиции РФ или его территориальный орган отчёт о своей деятельности, о персональном составе руководящих органов, а также о расходовании денежных средств и использовании иного имущества, в том числе полученных от международных и иностранных организаций, иностранных граждан и лиц без гражданства. Для НКО, выполняющих функции иностранного агента, установлены дополнительные требования: маркировка материалов, публикация отчётов в СМИ, прохождение специальных проверок. НКО, признанные социально ориентированными, имеют право на упрощённую отчётность.

Классификация некоммерческих организаций

Закон выделяет несколько категорий НКО, различающихся по правовому статусу и объёму прав:

• Социально ориентированные некоммерческие организации (СО НКО) — НКО, созданные в предусмотренных законом формах и осуществляющие деятельность, направленную на решение социальных проблем, развитие гражданского общества в РФ. Они имеют право на государственную поддержку (финансовую, имущественную, информационную, консультационную) и налоговые льготы.
• Некоммерческие организации, выполняющие функции иностранного агента — российские НКО, которые получают денежные средства и иное имущество от иностранных источников и участвуют в политической деятельности, осуществляемой на территории РФ. Такие организации обязаны регистрироваться в специальном реестре, маркировать свои материалы, предоставлять расширенную отчётность и проходить ежегодные аудиторские проверки.
• Государственные корпорации — не имеющие членства НКО, учреждённые РФ на основе имущественного взноса и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций. Особенности их правового положения устанавливаются отдельными федеральными законами (например, «О государственной корпорации по атомной энергии «Росатом»).
• Публично-правовые компании — унитарные НКО, созданные РФ в порядке, установленном Федеральным законом от 03.07.2016 № 236-ФЗ, для осуществления государственной политики, управления государственным имуществом, оказания государственных услуг и иных целей.

Применение и значение

Закон № 7-ФЗ является основным правовым инструментом, регулирующим деятельность некоммерческого сектора в России. Он определяет рамки для существования тысяч общественных организаций, фондов, ассоциаций, учреждений, которые играют важную роль в социальной сфере, культуре, образовании, здравоохранении, защите прав граждан. Закон позволяет НКО получать статус юридического лица, открывать счета, заключать договоры, привлекать пожертвования и гранты, в том числе от иностранных доноров (с учётом ограничений для иностранных агентов). В то же время, закон устанавливает механизмы государственного контроля за деятельностью НКО, включая проверки, предупреждения, приостановление деятельности и ликвидацию по решению суда в случае нарушения законодательства.

Критика и правоприменительная практика

Закон неоднократно подвергался критике со стороны правозащитников, международных организаций и части экспертного сообщества. Основные претензии касаются норм об «иностранных агентах», которые, по мнению критиков, создают избыточное административное бремя, стигматизируют НКО и ограничивают их деятельность. Европейский суд по правам человека (ЕСПЧ) в ряде решений (например, по делу «Эколог и другие против России», 2019 год) признавал, что российское законодательство об иностранных агентах нарушает статью 11 Европейской конвенции о защите прав человека (свобода объединений). В ответ на это в 2020 году были внесены поправки, уточняющие критерии отнесения НКО к иностранным агентам, однако критика сохраняется. Также отмечается, что закон предоставляет широкие полномочия Министерству юстиции по проведению внеплановых проверок и отказу в регистрации НКО, что может использоваться для давления на неугодные организации.

Источники

• Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в действующей редакции).
• Комментарий к Федеральному закону «О некоммерческих организациях» (под ред. В.И. Шкатуллы).
• Постановление Конституционного Суда РФ от 17.02.2015 № 2-П по делу о проверке конституционности положений пункта 1 статьи 6, пункта 2 статьи 21 и пункта 1 статьи 22 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» в связи с жалобами граждан.
• ЕСПЧ, Постановление от 19.12.2019 по делу «Эколог и другие против России» (жалобы № 355/09 и др.).
• Доклад Уполномоченного по правам человека в РФ за 2020 год.