Принцип 21 Стокгольмской декларации

Принцип 21 Стокгольмской декларации — это нормативный принцип международного экологического права, впервые сформулированный в 1972 году на Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды в Стокгольме. Он закрепляет суверенное право государств на разработку собственных природных ресурсов в соответствии с национальной политикой и одновременно устанавливает их ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции. Принцип 21 является краеугольным камнем современного международного экологического права и служит основой для многих последующих многосторонних соглашений.

История и контекст принятия

Предпосылки возникновения

К началу 1970-х годов стало очевидно, что трансграничное загрязнение окружающей среды (кислотные дожди, загрязнение рек и воздушных бассейнов) не может быть урегулировано в рамках исключительно национального законодательства. Ряд инцидентов, таких как авария танкера «Торри Каньон» (1967) и загрязнение Великих озёр, продемонстрировали необходимость создания международно-правовых механизмов. В ответ на это Генеральная Ассамблея ООН в 1968 году приняла резолюцию 2398 (XXIII) о созыве конференции по проблемам окружающей среды.

Стокгольмская конференция 1972 года

Конференция ООН по проблемам окружающей человека среды прошла в Стокгольме с 5 по 16 июня 1972 года. В ней участвовали делегации из 113 государств, а также представители международных организаций. Итогом работы стало принятие трёх документов: Декларации принципов (из 26 пунктов), Плана действий по охране окружающей среды и резолюции об учреждении Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП).

Принцип 21 был включён в Декларацию в результате компромисса между развитыми странами, настаивавшими на жёстких ограничениях загрязнения, и развивающимися государствами, опасавшимися, что экологические нормы станут препятствием для их экономического роста. Первая часть принципа («суверенное право») отражала позицию стран «третьего мира», стремившихся сохранить контроль над своими природными ресурсами. Вторая часть («ответственность за ущерб») была уступкой промышленно развитым государствам, заинтересованным в предотвращении трансграничного вреда.

Содержание и юридическая природа

Текст принципа

В официальном русском переводе Принцип 21 гласит:

«В соответствии с Уставом Организации Объединённых Наций и принципами международного права государства имеют суверенное право разрабатывать свои собственные ресурсы согласно своей собственной политике в области окружающей среды и несут ответственность за обеспечение того, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции или контроля не наносила ущерба окружающей среде других государств или районов за пределами действия национальной юрисдикции».

Структура и элементы

Принцип состоит из двух взаимосвязанных, но противоположных по направленности частей:

1. Суверенное право на разработку ресурсов — признаёт за каждым государством неотъемлемое право определять способы использования своих природных богатств в соответствии с национальными экологическими и экономическими приоритетами. Это положение вытекает из принципа суверенного равенства государств, закреплённого в Уставе ООН.
2. Обязанность не причинять трансграничный экологический ущерб — налагает на государства негативное обязательство (obligation de ne pas faire) воздерживаться от действий, способных нанести вред окружающей среде других стран или международным пространствам (открытое море, Антарктида, космос).

Юридический статус

На момент принятия Принцип 21 носил характер «мягкого права» (soft law) — рекомендательной нормы, не имеющей обязательной юридической силы. Однако впоследствии он был многократно воспроизведён в международных договорах и признан Международным Судом ООН в качестве нормы общего международного права (обычного права). В консультативном заключении по делу о законности угрозы ядерным оружием (1996) Суд подтвердил, что «общая обязанность государств обеспечивать, чтобы деятельность в пределах их юрисдикции и контроля уважала окружающую среду других государств или районов за пределами национального контроля, является частью корпуса международного права, касающегося окружающей среды».

Развитие и применение в международном праве

Закрепление в международных договорах

Принцип 21 был включён в преамбулы или основные статьи десятков многосторонних соглашений, в том числе:

• Конвенция ООН по морскому праву (1982) — статья 194 обязывает государства принимать меры для предотвращения загрязнения морской среды.
• Венская конвенция об охране озонового слоя (1985) — преамбула ссылается на Принцип 21.
• Конвенция о биологическом разнообразии (1992) — статья 3 дословно воспроизводит Принцип 21.
• Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992) — преамбула подтверждает суверенное право государств на разработку собственных ресурсов.

Принцип 21 и Декларация Рио-де-Жанейро (1992)

На Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (1992) Принцип 21 был пересмотрен и изложен в виде Принципа 2 Декларации Рио. Текст остался практически идентичным, за исключением уточнения: «согласно своей собственной политике в области окружающей среды и развития». Это дополнение подчеркнуло связь экологической политики с экономическим развитием. Таким образом, Принцип 21 Стокгольмской декларации и Принцип 2 Декларации Рио представляют собой единую норму.

Прецеденты применения

Принцип 21 неоднократно применялся при разрешении международных споров. В деле «Трейл Смелтер» (США против Канады, 1941) — более раннем арбитраже, который часто цитируется как предшественник Принципа 21, — было установлено, что ни одно государство не имеет права использовать свою территорию таким образом, чтобы причинять вред территории другого государства. В 2010 году Международный Суд ООН в деле «Пульпы на реке Уругвай» (Аргентина против Уругвая) подтвердил, что обязанность проводить оценку воздействия на окружающую среду вытекает из Принципа 21 и является требованием должной осмотрительности (due diligence).

Критика и ограничения

Неопределённость ключевых понятий

Принцип 21 содержит ряд оценочных категорий, которые затрудняют его однозначное применение:

• «Деятельность в пределах юрисдикции или контроля» — неясно, распространяется ли ответственность на действия частных компаний, зарегистрированных в государстве, но работающих за рубежом.
• «Ущерб окружающей среде» — не установлены критерии значимости ущерба (пороговые значения, обратимость, масштаб).
• «Районы за пределами действия национальной юрисдикции» — к ним относятся открытое море, глубоководное морское дно, Антарктида, космос, но механизмы компенсации за ущерб этим территориям не прописаны.

Конфликт с суверенитетом

Критики отмечают, что первая часть Принципа 21 (суверенное право) может использоваться государствами для оправдания экологически опасной деятельности, если она осуществляется в пределах их границ. Например, добыча полезных ископаемых с использованием токсичных веществ может быть разрешена национальным законодательством, даже если она создаёт риск трансграничного загрязнения. Вторая часть принципа (ответственность) вступает в силу только после того, как ущерб уже причинён, что делает её скорее компенсационной, чем превентивной.

Отсутствие механизма принуждения

Принцип 21 не предусматривает конкретных санкций за его нарушение. Вопросы ответственности и возмещения ущерба регулируются общими нормами международного права об ответственности государств, которые требуют длительных судебных разбирательств. В результате многие случаи трансграничного загрязнения остаются без правовой оценки.

Значение для современного экологического права

Основа для превентивных мер

Принцип 21 стал правовым основанием для развития института оценки воздействия на окружающую среду (ОВОС) в трансграничном контексте. Конвенция Эспо (1991) об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте прямо ссылается на Принцип 21 и конкретизирует процедуры уведомления и консультаций между государствами.

Влияние на концепцию общей ответственности

Принцип 21 способствовал формированию доктрины «общей, но дифференцированной ответственности», закреплённой в Декларации Рио (Принцип 7). Согласно этой доктрине, все государства несут ответственность за состояние глобальной окружающей среды, но развитые страны должны нести большую долю бремени, учитывая их исторический вклад в загрязнение.

Применение к новым вызовам

В XXI веке Принцип 21 используется для обоснования ответственности государств за:

• Выбросы парниковых газов, приводящие к глобальному изменению климата.
• Загрязнение космического пространства (космический мусор).
• Деятельность по геоинженерии (например, распыление аэрозолей в стратосфере).
• Ущерб от транснациональных корпораций, действующих в зонах вооружённых конфликтов.

Источники

1. Декларация Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды (Стокгольм, 1972). Принцип 21.
2. Декларация Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию (1992). Принцип 2.
3. Международный Суд ООН. Консультативное заключение о законности угрозы ядерным оружием (1996). Параграф 29.
4. Конвенция о биологическом разнообразии (1992). Статья 3.
5. Рамочная конвенция ООН об изменении климата (1992). Преамбула.
6. Конвенция Эспо об оценке воздействия на окружающую среду в трансграничном контексте (1991).
7. Решение Международного Суда ООН по делу «Пульпы на реке Уругвай» (Аргентина против Уругвая, 2010).
8. Sands, P., Peel, J. Principles of International Environmental Law. 4th ed. Cambridge University Press, 2018.