Реформа Совета Федерации

Реформа Совета Федерации — совокупность изменений порядка формирования, структуры и полномочий верхней палаты Федерального Собрания Российской Федерации, проводившихся в несколько этапов с 1993 года по настоящее время. Основными целями реформ являлись усиление роли палаты в законодательном процессе, повышение её представительности, а также обеспечение баланса между федеральным центром и регионами.

История реформирования

Первый этап (1993—1995): переход от прямых выборов к делегированию

Первоначально, согласно Конституции РФ 1993 года, Совет Федерации формировался из представителей субъектов Федерации. В 1993—1995 годах члены Совета Федерации избирались населением регионов по одномандатным округам (по два от каждого субъекта). Однако эта система просуществовала недолго. В 1995 году был принят Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации», который установил, что в палату входят по одному представителю от законодательного (представительного) и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Главы регионов и председатели законодательных собраний стали автоматически входить в состав Совета Федерации по должности.

Второй этап (2000—2002): отмена автоматического членства

В 2000 году, после вступления в должность Президента РФ В. В. Путина, началась административная реформа, затронувшая и Совет Федерации. Основной проблемой предыдущей модели стало то, что губернаторы и спикеры региональных парламентов, будучи членами палаты, часто не могли эффективно совмещать федеральную законотворческую работу с управлением регионом. В 2002 году вступил в силу новый закон, который отменил автоматическое членство глав регионов. Вместо этого субъекты Федерации стали направлять в Совет Федерации своих представителей, назначаемых главой региона и законодательным собранием. Срок полномочий сенаторов был установлен в соответствии со сроком полномочий назначившего их органа.

Третий этап (2012—2014): ужесточение требований и усиление роли

В 2012 году были внесены поправки, направленные на повышение статуса сенаторов. Введены требования к кандидатам: возраст старше 30 лет, наличие высшего образования, оседлость (проживание в регионе не менее 5 лет) и отсутствие судимости за тяжкие преступления. Также было установлено, что представитель от исполнительной власти региона назначается указом губернатора, но должен быть утверждён законодательным собранием. В 2014 году, в связи с принятием Крыма в состав РФ, в закон были внесены изменения, касающиеся представительства новых субъектов.

Четвёртый этап (2020—2021): конституционная реформа и расширение полномочий

Ключевым этапом реформы стали поправки к Конституции РФ, принятые в 2020 году. Они существенно изменили статус и полномочия Совета Федерации. Согласно новой редакции Основного закона:

• Совет Федерации получил право отрешать Президента РФ от должности, а также утверждать кандидатуры на должности Генерального прокурора, Председателя Счётной палаты, Председателя Центрального банка и ряда других высших должностных лиц.
• Президент РФ утратил право единолично увольнять судей Конституционного и Верховного судов — теперь это возможно только по представлению Совета Федерации.
• Введена должность сенатора, назначаемого Президентом РФ пожизненно (не более 30 человек), а также сенаторов, назначаемых на срок полномочий Президента.
• Уточнён порядок формирования палаты: представители от регионов назначаются законодательными собраниями, а представители от исполнительной власти — губернаторами, но с обязательным утверждением законодательным собранием. В случае досрочного прекращения полномочий губернатора его представитель в Совете Федерации продолжает работу до назначения нового.

Структура и порядок формирования

Представительство от субъектов РФ

Совет Федерации состоит из 170 сенаторов (по два от каждого из 85 субъектов РФ, включая два города федерального значения — Москву, Санкт-Петербург и Севастополь, а также автономные округа и области). Каждый субъект представлен:

• одним представителем от законодательного (представительного) органа государственной власти;
• одним представителем от исполнительного органа государственной власти.

Пожизненные сенаторы

С 2020 года Президент РФ может назначать до 30 сенаторов, чьи полномочия не ограничены сроком. Назначаются они, как правило, из числа бывших глав государства, видных государственных и общественных деятелей. На 2024 год пожизненными сенаторами являются, например, бывший министр иностранных дел С. В. Лавров и бывший председатель Конституционного суда В. Д. Зорькин.

Требования к кандидатам

Для назначения в Совет Федерации необходимо соответствовать ряду критериев:

• возраст старше 30 лет;
• наличие высшего образования;
• отсутствие судимости за тяжкие и особо тяжкие преступления;
• проживание в соответствующем регионе не менее 5 лет (для представителей от регионов);
• отсутствие иностранного гражданства или вида на жительство.

Полномочия и функции

Законодательная деятельность

Совет Федерации участвует в законодательном процессе: рассматривает и одобряет (или отклоняет) федеральные законы, принятые Государственной Думой. Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат законы по вопросам федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного, таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров, статуса и защиты государственной границы, войны и мира.

Кадровые назначения

Совет Федерации утверждает кандидатуры на высшие государственные должности:

• Генерального прокурора РФ и его заместителей;
• Председателя Счётной палаты РФ и половины её аудиторов;
• Председателя Центрального банка РФ;
• судей Конституционного и Верховного судов РФ;
• членов Совета директоров Центрального банка;
• представителей Президента РФ в Совете Федерации (пожизненных сенаторов).

Контрольные функции

Совет Федерации осуществляет парламентский контроль за деятельностью Правительства РФ, правоохранительных органов и судебной системы. В частности, палата заслушивает ежегодные доклады Генерального прокурора, Председателя Счётной палаты, Председателя Центрального банка. Также Совет Федерации может создавать временные комиссии для расследования фактов нарушения законодательства.

Внешнеполитическая деятельность

Совет Федерации даёт согласие Президенту РФ на использование Вооружённых Сил РФ за пределами территории страны, а также на введение военного положения. Палата ратифицирует и денонсирует международные договоры, а также участвует в межпарламентском сотрудничестве.

Критика и обсуждение

Реформа Совета Федерации неоднократно подвергалась критике со стороны экспертов и оппозиционных политиков. Основные претензии:

• Снижение представительности. Переход от прямых выборов к назначению, по мнению критиков, привёл к тому, что сенаторы стали зависимы от региональных властей и федерального центра, а не от избирателей.
• Отсутствие реальной оппозиции. В Совете Федерации практически нет представителей оппозиционных партий, так как назначение сенаторов происходит по согласованию с исполнительной властью.
• Неэффективность контроля. Некоторые эксперты отмечают, что контрольные функции палаты реализуются формально, а реальное влияние на принятие решений остаётся за Президентом и Правительством.
• Проблема пожизненных сенаторов. Введение института пожизненных сенаторов вызвало дискуссии о возможности концентрации власти в руках узкого круга лиц, не подотчётных избирателям.

Интересные факты

• В 1993 году, после принятия Конституции, Совет Федерации заседал в здании бывшего Верховного Совета РСФСР на Краснопресненской набережной.
• До 2002 года в Совете Федерации заседали действующие губернаторы, что приводило к конфликту интересов: они одновременно представляли регион в федеральном парламенте и руководили регионом.
• В 2020 году, после принятия поправок к Конституции, в Совет Федерации был введён пост «сенатора, представляющего Президента РФ», который не связан с конкретным регионом.
• На 2024 год в Совете Федерации работают 7 женщин, что является одним из самых низких показателей среди парламентов мира.

Источники

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года, с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года).
2. Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 3 декабря 2012 года № 229-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
4. Федеральный закон от 22 декабря 2020 года № 439-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации».
5. Официальный сайт Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации (council.gov.ru).
6. Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 года № 2-П по делу о толковании статей 103 и 105 Конституции РФ.