Сметное финансирование

Сметное финансирование — это метод бюджетного финансирования, при котором расходы организаций (преимущественно бюджетных учреждений) покрываются из соответствующего бюджета (федерального, регионального или местного) на основе утверждённой сметы доходов и расходов. Характерной особенностью сметного финансирования является строгая целевая направленность выделяемых средств, их соответствие плановым показателям и отсутствие прямой связи между объёмом финансирования и фактическими результатами деятельности получателя. Данный механизм исторически сложился в государственном секторе экономики, прежде всего в таких сферах, как здравоохранение, образование, культура, оборона и государственное управление.

История

Происхождение и становление

Корни сметного финансирования восходят к практике государственного казначейства в Российской империи XIX века. В 1863 году была введена система сметного делопроизводства, закреплённая в «Сметных правилах». Согласно этим правилам, каждое ведомство составляло смету своих расходов на предстоящий финансовый год, которая затем утверждалась Государственным советом. Средства выделялись строго по статьям расходов (так называемые «параграфам»), с запретом на их перераспределение без разрешения Министерства финансов. Эта система обеспечивала контроль за расходованием бюджетных средств, но была крайне неповоротливой.

Советский период

В СССР сметное финансирование стало основой для финансирования всей непроизводственной сферы и частично — отдельных отраслей промышленности (например, оборонной). Бюджетные учреждения (школы, вузы, больницы, театры, научно-исследовательские институты) получали средства по утверждённым сметам, причём неиспользованные в конце года остатки подлежали обязательному возврату в бюджет. Эта норма стимулировала искусственное «освоение» средств в конце года для сохранения объёмов финансирования в следующем периоде. В 1960–1970-х годах предпринимались попытки внедрить элементы хозрасчёта и самоокупаемости, но сметное финансирование оставалось доминирующим.

Постсоветский период и реформы

После распада СССР и перехода к рыночной экономике в России система сметного финансирования была критически пересмотрена. В 1990-х годах она сохранилась для бюджетных учреждений, но в условиях высокой инфляции и дефицита бюджета привела к хроническому недофинансированию. Принятие Бюджетного кодекса РФ (1998 год) закрепило принципы адресности и целевого характера бюджетных средств, а также ввело понятие «бюджетная смета». В 2000-х годах были начаты реформы, направленные на повышение эффективности бюджетных расходов: переход от сметного финансирования к программно-целевому и к финансированию по государственному заданию (на основе нормативов подушевого финансирования). Тем не менее, сметное финансирование сохраняется для ряда учреждений, особенно в сфере обороны, правопорядка и государственного управления.

Основные принципы

Сметное финансирование базируется на трёх ключевых принципах:

1. Принцип адресности и целевого характера. Средства выделяются на конкретные цели, определённые в смете. Нецелевое использование влечёт ответственность по Бюджетному кодексу РФ (ст. 306.1-306.8).
2. Принцип непрерывности и плановости. Финансирование осуществляется в течение всего финансового года в соответствии с утверждёнными лимитами бюджетных обязательств. Смета составляется на очередной финансовый год и плановый период (1–3 года).
3. Принцип подведомственности. Средства распределяются через главных распорядителей бюджетных средств (министерства, ведомства), которые контролируют своих подведомственных получателей.

Виды сметного финансирования

Сметное финансирование может быть классифицировано по нескольким основаниям:

Устройство и процесс

Составление сметы

Смета бюджетного учреждения включает в себя:

• код классификации расходов (КВР, КОСГУ) — определяет экономическую природу расхода;
• лимиты бюджетных обязательств (ЛБО) — объём средств, который учреждение вправе израсходовать в текущем финансовом году;
• обоснования плановых показателей — расчёты потребностей в ресурсах (штатное расписание, тарифы на коммунальные услуги, план закупок).

Процесс начинается с доведения главным распорядителем до учреждения контрольных цифр (лимитов), затем учреждение формирует проект сметы и утверждает его у вышестоящего органа. Смета вступает в силу с 1 января очередного года.

Исполнение

Финансирование осуществляется через казначейскую систему (Казначейство России). Учреждение представляет в орган казначейства платёжные поручения, которые должны соответствовать утверждённой смете. Нецелевое использование средств влечёт административную и уголовную ответственность (ст. 285.1 УК РФ). Расходы сверх сметы или по неутверждённым статьям не допускаются.

Контроль

Контроль за исполнением сметы включает:

• предварительный контроль — при утверждении сметы и санкционировании оплаты;
• текущий контроль — в ходе камеральных проверок органом казначейства;
• последующий контроль — со стороны Счётной палаты РФ и контрольно-счётных органов субъектов, а также внутреннего финансового аудита.

Применение

Сметное финансирование является основным для:

• Министерства обороны РФ и силовых ведомств (МВД, ФСБ, Росгвардия);
• учреждений культуры (Государственный Эрмитаж, Большой театр, федеральные музеи);
• образовательных организаций (государственные школы, колледжи, вузы, за исключением тех, кто перешёл на автономный тип);
• организаций здравоохранения (государственные больницы, поликлиники, особенно в сельской местности);
• органов государственной власти (аппараты министерств, администрации субъектов РФ, муниципалитеты).

Преимущества и недостатки

Преимущества

• Гарантия финансирования — учреждения получают стабильный бюджет, не зависящий от рыночной конъюнктуры (актуально для обороны и социальной сферы);
• Высокая степень контроля — каждая трата проверяется и санкционируется, что снижает риски коррупции и нецелевого использования;
• Плановость — позволяет чётко прогнозировать бюджетные расходы на годы вперёд.

Недостатки

• Отсутствие стимулов к эффективности — финансирование не привязано к результатам; учреждение не заинтересовано в экономии или повышении качества услуг;
• Неповоротливость — перераспределение средств между статьями сметы требует длительных бюрократических процедур;
• Проблема «остатков» — неиспользованные средства изымаются в конце года, что порождает практику «освоения» денег на ненужные закупки;
• Низкая гибкость — смета утверждается на год и не может оперативно реагировать на изменяющиеся потребности (например, на рост цен или эпидемиологическую ситуацию).

Критика

В России сметное финансирование неоднократно подвергалось критике со стороны экспертов (например, Института экономической политики имени Е. Т. Гайдара) за его неэффективность. Утверждалось, что оно способствует «бюджетной безответственности» и завышению плановых показателей для получения большего объёма средств. В 2010-х годах была предпринята масштабная реформа бюджетной сети: часть учреждений переведена в статус автономных и бюджетных учреждений, которые финансируются по государственному заданию (на основе нормативов подушевого финансирования), что более стимулирующе. Тем не менее, сметное финансирование сохраняется для учреждений, чья деятельность не может быть нормирована (например, Вооружённые силы РФ, органы прокуратуры, суды). В зарубежных странах аналогом сметного финансирования является система «программного бюджетирования» (США, Великобритания), где акцент сделан на результативность, а не на объём затрат.

Интересные факты

• В России до 2005 года существовал так называемый «казначейский метод» исполнения бюджета, при котором все средства учреждений проходили через лицевые счета в Казначействе, а не через банки. Это усиливало контроль, но замедляло платежи.
• В советское время сметное финансирование распространялось даже на предприятия-«пятилетки»: планово-убыточные заводы получали дотации из бюджета по смете.
• В 2023 году Минфин России ввёл понятие «сводная бюджетная смета» для учреждений, подведомственных главным распорядителям, которая включает все казённые учреждения одного ведомства.

Источники

• Бюджетный кодекс Российской Федерации (ст. 70, 158, 221, 306.1-306.8).
• «Сметное финансирование в Российской империи: правовые аспекты» / Исторический архив, 2012, № 4.
• «Финансовое право» под ред. Н. И. Химичевой, 5-е изд., М.: Юристъ, 2019.
• Доклад Счётной палаты РФ «О результатах анализа практики перехода на нормативное подушевое финансирование» (2021).
• «Экономика общественного сектора» / А. Я. Жук, М.: ИНФРА-М, 2020.