Территориальный совет народного хозяйства

Территориальный совет народного хозяйства (совнархоз, СНХ) — орган государственного управления промышленностью и строительством в СССР, действовавший на уровне экономического административного района в 1917—1932 и 1957—1965 годах. Основной функцией совнархозов являлось оперативное руководство предприятиями союзной, республиканской и местной промышленности, расположенными на территории соответствующего района, с целью децентрализации управления и повышения эффективности производства.

История

Первый период (1917—1932)

Идея создания территориальных органов управления экономикой возникла сразу после Октябрьской революции 1917 года. В декабре 1917 года был учреждён Высший совет народного хозяйства (ВСНХ), а на местах — губернские, областные и районные совнархозы. Они подчинялись ВСНХ и местным Советам. Первоначально совнархозы занимались национализацией предприятий, организацией производства и распределением ресурсов. В период Гражданской войны и политики «военного коммунизма» их роль усилилась: они управляли национализированной промышленностью, координировали работу заводов и фабрик, контролировали топливно-энергетический баланс.

С переходом к НЭПу в 1921 году функции совнархозов сузились: они стали преимущественно координирующими органами, а непосредственное управление перешло к трестам и синдикатам. В 1929—1932 годах, в ходе индустриализации и создания отраслевых наркоматов, территориальные совнархозы были постепенно упразднены. Окончательно система ликвидирована в 1932 году с образованием отраслевых промышленных наркоматов (наркомат тяжёлой промышленности, наркомат лёгкой промышленности и др.).

Второй период (1957—1965)

В 1957 году, по инициативе Первого секретаря ЦК КПСС Н. С. Хрущёва, была проведена радикальная реформа управления промышленностью. Вместо отраслевых министерств (кроме оборонных и некоторых других) создавались территориальные совнархозы. 10 мая 1957 года Верховный Совет СССР принял Закон «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством», в соответствии с которым вся территория СССР была разделена на 105 (позднее — до 110) экономических административных районов. В каждом районе учреждался совнархоз.

Совнархозы второго периода обладали широкими полномочиями: они планировали производство, распределяли материально-технические ресурсы, назначали руководителей предприятий, контролировали выполнение планов. Предприятия союзного подчинения передавались в ведение совнархозов. Это привело к временному оживлению экономики: ускорилось внедрение местных инициатив, улучшилось кооперирование предприятий внутри района, сократились бюрократические цепочки. Однако уже к началу 1960-х годов проявились негативные последствия: возник «местнический» подход — совнархозы стремились в первую очередь обеспечить свои районы, игнорируя общесоюзные интересы; нарушались межрайонные кооперационные связи; снизилась технологическая дисциплина; возникли трудности с координацией крупных межрайонных проектов. В 1962 году была предпринята попытка укрупнения совнархозов (создание республиканских и союзно-республиканских совнархозов), но это не решило проблему.

В 1965 году, после отставки Хрущёва, реформа была свёрнута. Октябрьский (1965) Пленум ЦК КПСС принял решение о восстановлении отраслевых министерств. Совнархозы были упразднены, а предприятия вернулись в подчинение союзных и республиканских министерств.

Структура и функции

Организационная структура

Совнархоз возглавлял председатель, назначаемый Советом Министров СССР (в первый период — ВСНХ). При председателе действовала коллегия (совещательный орган) из заместителей, начальников управлений и отделов. Аппарат совнархоза состоял из отраслевых управлений (по машиностроению, металлургии, химии, лёгкой промышленности и т. д.), а также функциональных отделов (планового, финансового, труда и зарплаты, снабжения, кадров). Численность аппарата варьировалась от 200 до 1000 человек в зависимости от размера района и объёма промышленности.

Основные функции

• Разработка и утверждение планов производства и капитального строительства для предприятий района.
• Оперативное управление предприятиями: контроль выполнения планов, внедрение новой техники, организация ремонта.
• Материально-техническое снабжение: распределение сырья, материалов, оборудования между предприятиями района.
• Кадровая политика: назначение и увольнение руководителей предприятий, подготовка кадров.
• Финансовое планирование: контроль за прибылью, себестоимостью, рентабельностью.
• Координация научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ в районе.

Подведомственные предприятия

В ведение совнархоза входили:

• Промышленные предприятия (заводы, фабрики, комбинаты) союзного, республиканского и местного подчинения, расположенные на территории района.
• Строительные организации (тресты, управления).
• Проектные и конструкторские бюро.
• Учебные заведения (техникумы, училища) при предприятиях.
• Научно-исследовательские институты отраслевого профиля (в некоторых районах).

Классификация совнархозов

Совнархозы различались по масштабу и подчинению:

• Союзные совнархозы — создавались для крупных экономических районов РСФСР (например, Ленинградский, Московский, Свердловский, Кузбасский). Подчинялись непосредственно Совету Министров РСФСР (с 1963 года — ВСНХ СССР).
• Республиканские совнархозы — действовали в союзных республиках (Украинская ССР, Белорусская ССР, Казахская ССР и др.). Подчинялись Советам Министров соответствующих республик.
• Местные совнархозы — создавались в автономных республиках, краях и областях. Подчинялись республиканским совнархозам.

По отраслевому охвату совнархозы делились на:

• Многоотраслевые (большинство) — управляли предприятиями разных отраслей.
• Отраслевые (редко) — создавались в районах с доминированием одной отрасли (например, угольный совнархоз в Донбассе).

Значение и результаты

Положительные аспекты

• Децентрализация управления: сократилось количество бюрократических согласований, ускорилось принятие решений.
• Улучшение кооперации между предприятиями одного района: заводы могли быстрее обмениваться продукцией, комплектующими, полуфабрикатами.
• Рост местной инициативы: совнархозы стимулировали внедрение рационализаторских предложений, развитие подсобных производств.
• Временный экономический рост: в 1958—1960 годах промышленное производство в СССР выросло на 10-15% по сравнению с предыдущими годами.

Отрицательные последствия

• «Местничество»: совнархозы стремились обеспечить свои районы в ущерб другим, нарушались межрайонные поставки.
• Снижение технологической дисциплины: из-за разрыва отраслевых связей ухудшилось качество продукции, замедлилось внедрение новых технологий.
• Рост аппарата: численность управленческого персонала в промышленности увеличилась на 20-30% по сравнению с министерской системой.
• Трудности с крупными проектами: межрайонные стройки (например, нефтепроводы, газопроводы) координировались плохо, что приводило к задержкам.

Сравнение с другими системами управления

Совнархозная система существенно отличалась как от предшествующей отраслевой (министерской), так и от последующей (восстановленной министерской). Ключевые различия:

Интересные факты

• Самым крупным совнархозом в СССР был Московский городской совнархоз (Мосгорсовнархоз), который управлял более чем 2000 предприятий с общим числом занятых свыше 1,5 млн человек.
• В 1960 году в Ленинградском совнархозе была впервые в СССР внедрена автоматизированная система управления производством (АСУП) на базе ЭВМ «Урал-1».
• Совнархозы активно участвовали в жилищном строительстве: в 1958—1964 годах за счёт их средств было построено около 30% жилья в РСФСР.
• В 1962 году при совнархозах были созданы постоянно действующие совещания (ПДС) для координации работы предприятий — прообраз современных региональных промышленных кластеров.
• После упразднения совнархозов в 1965 году многие их бывшие руководители перешли на работу в восстановленные министерства, сохранив опыт территориального управления.

Критика

Совнархозная система подвергалась критике с разных сторон. Консервативно настроенные хозяйственники и партийные работники считали её «кустарной» и «непрофессиональной», так как она разрушала отраслевую специализацию и единую техническую политику. Экономисты-либералы (например, Е. Г. Либерман) указывали на то, что совнархозы не решили проблему бюрократизации, а лишь переместили её с союзного на региональный уровень. Рядовые инженеры и рабочие отмечали рост бумажной работы из-за необходимости согласовывать межрайонные поставки. Сам Н. С. Хрущёв в мемуарах признавал, что реформа не достигла всех поставленных целей, но считал её полезным экспериментом.

Источники

• Закон СССР от 10 мая 1957 года «О дальнейшем совершенствовании организации управления промышленностью и строительством».
• Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР от 30 сентября 1965 года «Об улучшении управления промышленностью».
• Хрущёв Н. С. Воспоминания. — М.: Вагриус, 1997.
• История социалистической экономики СССР. Том 6. — М.: Наука, 1980.
• Аганбегян А. Г. Управление социалистическим производством. — М.: Экономика, 1968.
• Ханин Г. И. Экономическая история СССР. — Новосибирск: Наука, 2003.