Устав о государственных доходах и расходах 1906 года

Устав о государственных доходах и расходах 1906 года — это свод правил, регулировавших порядок составления, утверждения, исполнения и контроля государственного бюджета Российской империи, принятый в ходе реформ государственного управления после революции 1905 года. Устав стал первым в истории России законодательным актом, который закрепил бюджетные права Государственной думы и Государственного совета, установив принципы гласности и подотчётности в финансовой сфере.

Исторический контекст

До 1906 года бюджетная система Российской империи основывалась на «Своде законов Российской империи» (том 1, часть 2, Учреждение министерств) и на «Правилах о порядке рассмотрения государственной росписи доходов и расходов» 1862 года. Эти акты не предусматривали участия выборных представительных органов в бюджетном процессе: вся полнота власти в финансовых вопросах принадлежала императору и министру финансов. Революционные события 1905 года вынудили Николая II пойти на уступки, включая создание законодательной Думы. Манифест 17 октября 1905 года провозгласил, что никакой закон не может вступить в силу без одобрения Государственной думы. Для реализации этого принципа в финансовой сфере был разработан и утверждён Устав о государственных доходах и расходах, который вошёл в состав Основных государственных законов 1906 года.

Содержание и структура

Устав состоял из нескольких разделов, охватывавших все стадии бюджетного цикла. Основные положения включали:

• Порядок составления проекта бюджета. Министерство финансов ежегодно готовило проект государственной росписи доходов и расходов на предстоящий финансовый год (с 1 января по 31 декабря). Проект должен был включать все доходы и расходы государства, за исключением чрезвычайных.
• Рассмотрение и утверждение. Проект бюджета вносился в Государственную думу, которая рассматривала его в комитетах и на пленарных заседаниях. После одобрения Думой бюджет передавался в Государственный совет, а затем — на утверждение императору. Без одобрения Думы бюджет не мог вступить в силу.
• Исполнение бюджета. Министерства и ведомства обязаны были расходовать средства строго в соответствии с утверждённой росписью. Перераспределение средств между статьями допускалось только с разрешения законодательных органов.
• Контроль. Государственный контроль (ведомство, возглавляемое государственным контролёром) осуществлял ревизию исполнения бюджета. Ежегодно отчёт об исполнении бюджета представлялся в Думу и Государственный совет.

Ключевые нововведения

Устав вводил несколько принципиальных для России того времени норм:

• Принцип единства бюджета. Все доходы и расходы государства должны были отражаться в единой росписи, что исключало существование «секретных» фондов.
• Принцип гласности. Бюджет и отчёты о его исполнении публиковались в открытой печати, что позволяло общественности и прессе контролировать финансовую политику.
• Принцип законодательного утверждения. Без одобрения Думы и Государственного совета бюджет не мог быть введён в действие. Это ограничивало власть монарха в финансовой сфере.
• Ограничение чрезвычайных расходов. Чрезвычайные расходы (например, на войну или стихийные бедствия) могли производиться сверх бюджета, но требовали последующего утверждения Думой.

Ограничения и критика

Несмотря на прогрессивный характер, Устав имел существенные ограничения:

• Изъятия из бюджетного процесса. Из ведения Думы были изъяты расходы на императорский двор, на содержание императорской фамилии, а также на выплаты по государственным долгам. Эти статьи бюджета утверждались императором единолично.
• Право вето императора. Даже после одобрения Думой и Государственным советом бюджет мог быть отклонён императором. В случае роспуска Думы (что произошло в 1906 и 1907 годах) бюджет мог быть утверждён императорским указом.
• Недостаточная детализация. Бюджетная роспись часто была слишком общей, что позволяло министерствам манипулировать расходами в пределах статей.
• Политическая напряжённость. Дума нередко использовала бюджетные рычаги для давления на правительство, что приводило к конфликтам и затягиванию принятия бюджета.

Применение и значение

Устав действовал с 1906 года до Февральской революции 1917 года. За этот период было принято 11 бюджетов (на 1907–1917 годы). Несмотря на политические кризисы, бюджетный процесс в целом функционировал: Дума вносила корректировки в проекты правительства, сокращая некоторые расходы (например, на полицию и армию) и увеличивая ассигнования на образование и здравоохранение. Устав стал важным шагом к формированию в России конституционной монархии и парламентской системы. Он заложил основы бюджетного права, которые были частично восприняты советским законодательством (например, принцип единства бюджета) и современным российским бюджетным кодексом.

Интересные факты

• Устав был разработан под руководством министра финансов Владимира Коковцова, который впоследствии стал председателем Совета министров.
• Первый бюджет, рассмотренный Думой (на 1907 год), был утверждён только в июне 1907 года, то есть с полугодовым опозданием из-за роспуска I Думы.
• В 1914 году, с началом Первой мировой войны, Устав был временно приостановлен: правительство получило право производить чрезвычайные расходы без предварительного одобрения Думы, что привело к резкому росту государственного долга.

Источники

• Основные государственные законы Российской империи 1906 года.
• Свод законов Российской империи. Том 1, часть 2. Устав о государственных доходах и расходах.
• Коковцов В. Н. Из моего прошлого. Воспоминания. — Париж, 1933.
• Министерство финансов Российской империи. Отчёты государственного контроля за 1907–1916 годы.
• История бюджетного права России: учебное пособие / под ред. А. Н. Козырина. — М., 2005.