Закон о политической реформе

Закон о политической реформе — это обобщающее название для совокупности нормативных правовых актов, принятых в Российской Федерации в 2012—2014 годах, которые внесли существенные изменения в порядок формирования и деятельности органов государственной власти, политических партий и избирательной системы. Данный пакет реформ был инициирован Президентом России Д. А. Медведевым в декабре 2011 года на фоне массовых протестных акций «За честные выборы», прошедших после выборов в Государственную думу VI созыва. Основной целью реформы декларировалась либерализация политической системы, повышение конкуренции и расширение участия граждан в управлении государством.

История и предпосылки

Политический контекст 2011—2012 годов

Выборы в Государственную думу 4 декабря 2011 года сопровождались многочисленными сообщениями о нарушениях, включая вбросы бюллетеней, фальсификации протоколов и административное давление. В результате протестные акции, начавшиеся в Москве и Санкт-Петербурге, переросли в серию митингов «За честные выборы», крупнейший из которых (10 декабря 2011 года) собрал, по разным оценкам, от 50 до 100 тысяч человек. В ответ на общественный запрос 22 декабря 2011 года в Послании Федеральному Собранию Президент Д. А. Медведев анонсировал комплекс мер, направленных на «совершенствование политической системы».

Хронология принятия

Основные законодательные изменения были приняты в несколько этапов:

• 2012 год: приняты законы об упрощении регистрации политических партий, о возврате прямых выборов губернаторов, о снижении избирательного барьера для партий на выборах в Госдуму до 5 %.
• 2013 год: введена смешанная (пропорционально-мажоритарная) система выборов в Государственную думу, отменены выборы по одномандатным округам в 2007 году.
• 2014 год: приняты поправки, уточняющие порядок формирования Совета Федерации, а также введена процедура «муниципального фильтра» на выборах губернаторов.

Основные положения реформы

Упрощение регистрации политических партий

Одним из ключевых нововведений стало резкое снижение требований к минимальной численности партии. Если до реформы для регистрации требовалось не менее 40 000 членов, то с 1 января 2013 года — всего 500 членов. Это привело к взрывному росту числа зарегистрированных политических партий: с 7 (на начало 2011 года) до более чем 70 к концу 2013 года. Однако, по мнению ряда политологов, большинство из них были «карманными» или техническими, не имевшими реальной политической поддержки.

Возврат прямых выборов глав регионов

Прямые выборы губернаторов были отменены в 2004 году после трагедии в Беслане. Закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ восстановил прямые выборы глав субъектов РФ. Однако в 2013 году в закон были внесены поправки, вводившие так называемый «муниципальный фильтр»: кандидат должен был собрать подписи от 5 до 10 % депутатов муниципальных образований региона. Критики отмечали, что этот механизм позволял действующей власти отсеивать неугодных кандидатов, так как муниципальные депутаты часто находятся в административной зависимости.

Изменение избирательной системы

В 2013 году был принят закон, возвращающий смешанную систему выборов в Государственную думу: половина депутатов (225 мест) избирается по партийным спискам (пропорциональная система), а вторая половина — по одномандатным округам (мажоритарная система). Ранее, с 2007 года, действовала полностью пропорциональная система. Параллельно был снижен проходной барьер для партий с 7 % до 5 %.

Реформа Совета Федерации

В 2014 году был изменён порядок формирования Совета Федерации. Сенаторами могли стать только лица, избранные в региональные парламенты или представительные органы муниципальных образований, либо прошедшие процедуру «президентской квоты» (до 10 % от состава палаты). Фактически, это исключило возможность назначения сенаторов «сверху» без выборного мандата.

Результаты и критика

Оценка эффективности

Реформа привела к формальному увеличению числа политических партий, однако большинство из них не смогли преодолеть избирательный барьер на выборах 2016 года. В Госдуму VII созыва (2016) прошли только четыре партии: «Единая Россия», КПРФ, ЛДПР и «Справедливая Россия» (позднее — «Новые люди»). Партия «Яблоко» и Партия роста не смогли преодолеть барьер, хотя получили места в одномандатных округах.

Критика со стороны оппозиции

• Муниципальный фильтр был назван «фильтром для оппозиции»: по данным фонда «Либеральная миссия», в 2012—2018 годах из-за него не смогли зарегистрироваться до 30 % кандидатов от оппозиции.
• Упрощение регистрации партий привело к появлению множества «партий-однодневок», которые не участвовали в выборах, но использовались для распыления голосов или получения административного ресурса.
• Снижение барьера до 5 % не привело к росту числа партий в парламенте, так как «Единая Россия» сохранила конституционное большинство.

Мнение экспертов

Политолог Г. А. Сатаров (организация признана иноагентом в РФ) отмечал, что реформа носила «имитационный характер»: она создавала видимость либерализации, но сохраняла все ключевые рычаги контроля за выборами в руках исполнительной власти. В то же время, по мнению ряда западных исследователей (например, Г. Хейла из Колумбийского университета), реформа позволила снизить протестный потенциал, не допуская реальной смены власти.

Последующие изменения

В 2020 году, после принятия поправок к Конституции РФ, были внесены новые изменения в избирательное законодательство, в том числе отменено ограничение на количество президентских сроков подряд (для действующего президента). В 2021 году вновь был повышен проходной барьер для партий на выборах в Госдуму до 5 % (фактически остался прежним), а также введены дополнительные ограничения для кандидатов, связанных с организациями, признанными экстремистскими или нежелательными в РФ.

Источники

1. Федеральный закон от 2 мая 2012 года № 40-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
2. Федеральный закон от 2 апреля 2012 года № 28-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О политических партиях».
3. Федеральный закон от 22 февраля 2014 года № 20-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации».
4. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 22 декабря 2011 года.
5. Доклад фонда «Либеральная миссия» (организация признана иноагентом в РФ) «Муниципальный фильтр: практика применения и перспективы реформирования» (2018).
6. Статья «Политическая реформа 2012 года: причины, ход, итоги» в журнале «Полис. Политические исследования» (2013, № 4).