Земские учреждения

Земские учреждения — это выборные органы местного самоуправления в Российской империи, введённые в ходе земской реформы 1864 года. Они действовали на уровне губерний и уездов в 34 губерниях Европейской России, а также в некоторых других регионах, и представляли собой систему всесословных (формально) представительных учреждений, ведавших хозяйственными и социальными вопросами на местах. Земства просуществовали до 1918 года, когда были упразднены советской властью.

История

Предпосылки создания

До реформы 1864 года местное управление в России носило преимущественно сословный и бюрократический характер. Основными органами на местах были дворянские собрания, городские думы и магистраты, а также назначаемые губернаторы и уездные исправники. Эффективность решения хозяйственных вопросов (дороги, школы, больницы, продовольственное обеспечение) была низкой. Отмена крепостного права в 1861 году потребовала создания новой системы управления, способной учитывать интересы всех сословий и привлекать местные ресурсы.

Земская реформа 1864 года

1 января 1864 года император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Реформа вводила выборные земские собрания (распорядительные органы) и земские управы (исполнительные органы). Выборы проводились по куриальной системе: избиратели делились на три курии — уездных землевладельцев (преимущественно дворяне), городских избирателей (собственники недвижимости) и сельских обществ (крестьяне, голосовавшие через выборщиков). Система обеспечивала доминирование дворянства в земствах, особенно на уровне губерний.

Развитие и ограничения

В 1870-х — 1880-х годах земства активно занимались развитием народного образования, здравоохранения, агрономии, статистики. Однако правительство опасалось усиления политической роли земств. В 1890 году было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», усилившее контроль со стороны губернаторов и министра внутренних дел. Выборы стали более сословными, а крестьянские представители фактически назначались. Тем не менее земства продолжали существовать и развиваться.

Земства в XX веке

В годы Первой мировой войны (1914–1918) земства сыграли важную роль в организации помощи армии и беженцам, снабжении продовольствием. В 1917 году, после Февральской революции, Временное правительство расширило права земств, ввело всеобщее избирательное право для них, а также создало земства на волостном уровне. Однако после Октябрьской революции 1917 года большевики, рассматривавшие земства как пережиток буржуазного строя, упразднили их. Окончательно земские учреждения были ликвидированы декретом СНК РСФСР от 18 (31) декабря 1917 года. В 1918 году их функции перешли к советам рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов.

Структура и органы

Земское собрание

Земское собрание — распорядительный орган, формировавшийся из выборных гласных (депутатов). Собиралось один раз в год (обычно осенью) для утверждения бюджета, планов работ, отчётов управы. Губернское земское собрание состояло из гласных, избранных уездными собраниями, а также представителей от ведомств (например, от Министерства государственных имуществ). Председателем уездного собрания был уездный предводитель дворянства, губернского — губернский предводитель дворянства.

Земская управа

Земская управа — исполнительный орган, избиравшийся земским собранием на три года. Состояла из председателя и нескольких членов (от 2 до 6). Управа вела текущую хозяйственную деятельность: строительство дорог, содержание школ и больниц, сбор налогов (земских сборов), управление имуществом. Председатель управы утверждался губернатором.

Подчинение и контроль

Земства находились под контролем губернатора и Министерства внутренних дел. Губернатор мог приостанавливать решения земских собраний, если они противоречили закону или интересам государства. Многие важные вопросы (например, открытие новых учебных заведений) требовали утверждения вышестоящих инстанций.

Функции и сферы деятельности

Народное образование

Одна из главных заслуг земств — создание сети начальных школ (земских училищ). К 1914 году земства содержали более 40 тысяч школ, в которых обучалось около 3 миллионов детей. Земства финансировали строительство школ, подготовку учителей, издавали учебники. В некоторых губерниях земства открывали учительские семинарии и библиотеки.

Здравоохранение

Земства создали систему сельской медицины, которая стала прообразом современной участковой службы. К 1910-м годам в земских губерниях действовали тысячи врачебных участков, больниц, фельдшерских пунктов. Земские врачи (часто — участковые) вели приём населения, боролись с эпидемиями (холера, тиф, оспа), проводили вакцинацию. Земства также организовывали санитарные отряды и аптеки.

Агрономия и ветеринария

Земства содействовали повышению урожайности: создавали агрономические станции, прокатные пункты сельхозтехники, проводили курсы для крестьян, распространяли улучшенные семена и удобрения. Ветеринарная служба земств боролась с эпизоотиями (сибирская язва, чума крупного рогатого скота), контролировала качество мяса и молока.

Дорожное строительство и транспорт

Земства ведали строительством и ремонтом грунтовых дорог, мостов, паромных переправ. В некоторых губерниях они участвовали в прокладке шоссейных дорог и железнодорожных веток. Содержание дорог финансировалось за счёт земских сборов.

Статистика

Земства стали пионерами российской статистики. Земские статистики проводили подворные переписи крестьянских хозяйств, собирали данные о посевах, урожаях, ценах, промыслах, демографии. Эти материалы широко использовались учёными (в том числе В. И. Лениным в работе «Развитие капитализма в России») и государственными органами.

Прочие направления

Земства занимались организацией продовольственной помощи (в неурожайные годы), противопожарными мероприятиями, содержанием почтовых станций, устройством сиротских домов и богаделен, поддержкой кустарных промыслов.

Финансирование

Основным источником доходов земств были земские сборы — налоги с недвижимости (земли, домов, фабрик, торговых заведений). Налогом облагались как частные владения, так и крестьянские наделы. Размер сбора устанавливался земским собранием в пределах, определённых государством. Дополнительные доходы поступали от пошлин, аренды имущества, пособий от казны. Земства имели право брать кредиты. Расходы делились на обязательные (содержание полиции, судов, дорог государственного значения) и необязательные (школы, больницы, агрономия). К концу XIX века необязательные расходы составляли до 60–70 % бюджета земств.

Значение и критика

Роль в развитии России

Земские учреждения стали важным фактором модернизации пореформенной России. Они способствовали распространению грамотности, улучшению медицинского обслуживания, росту сельскохозяйственного производства. Земства формировали кадры местной интеллигенции (врачей, учителей, агрономов, статистиков) и приучали население к самоуправлению. Опыт земств был использован при создании местного самоуправления в других странах (например, в Финляндии и Польше).

Критика

Современники и историки отмечали ряд недостатков земской системы:

• Сословное неравенство: дворяне имели преимущество при выборах и в работе собраний.
• Ограниченность полномочий: земства не могли влиять на политическую жизнь, не имели права издавать законы, находились под жёстким контролем бюрократии.
• Неравномерность развития: земства действовали не во всех губерниях (отсутствовали в Сибири, на Кавказе, в Средней Азии), а в некоторых регионах (например, в Западном крае) были введены поздно и с ограничениями.
• Недостаток финансирования: сборы с крестьянских наделов часто были обременительными, а государственная поддержка — минимальной.

Интересные факты

• В земских школах впервые в России были введены наглядные пособия (карты, глобусы, гербарии) и методики обучения, ориентированные на крестьянских детей.
• Земские врачи, такие как Н. И. Пирогов и С. П. Боткин, активно участвовали в организации земской медицины.
• В 1915 году, во время Первой мировой войны, земства и городские думы создали Всероссийский земский союз (ВЗС) и Всероссийский союз городов (ВСГ) — общественные организации, координировавшие помощь фронту. После Февральской революции они были преобразованы в Земгор (Главный комитет по снабжению армии).
• Многие деятели земств (например, П. Н. Милюков, Г. Е. Львов) впоследствии стали лидерами либерального движения и членами Временного правительства.

Источники

• «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864)
• «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1890)
• Веселовский Б. Б. «История земства за сорок лет» (1909–1911)
• Пирумова Н. М. «Земское либеральное движение: социальные корни и эволюция до начала XX века» (1977)
• Герасименко Г. А. «Земское самоуправление в России» (1990)
• Абрамов В. Ф. «Земства в России: история и современность» (1998)