Акт о Шотландии 1998 года

Акт о Шотландии 1998 года (англ. Scotland Act 1998) — это законодательный акт Парламента Соединённого Королевства Великобритании и Северной Ирландии, который учредил Шотландский парламент и Шотландское правительство, передав им ряд полномочий от центрального правительства Великобритании в Вестминстере. Акт стал основой современной системы деволюции (передачи власти) в Шотландии и вступил в силу 1 июля 1999 года. Он закрепил за Шотландией право самостоятельно принимать законы в определённых сферах, оставаясь при этом частью унитарного государства.

Исторический контекст

Предпосылки деволюции

Вопрос о предоставлении Шотландии большей автономии обсуждался в Великобритании на протяжении всего XX века. После объединения с Англией в 1707 году Шотландия утратила собственный парламент, но сохранила особую правовую и образовательную системы, а также собственную церковь. В 1970-х годах, на фоне роста националистических настроений и успехов Шотландской национальной партии (SNP), правительство лейбористов предложило создать Шотландскую ассамблею. Однако референдум 1979 года, несмотря на формальное одобрение, не набрал необходимого порога явки (40% от всех зарегистрированных избирателей), и проект был свёрнут.

Референдум 1997 года

После победы Лейбористской партии на всеобщих выборах 1997 года под руководством Тони Блэра вопрос деволюции был вновь поднят. 11 сентября 1997 года в Шотландии прошёл референдум, на котором избирателям задали два вопроса:

1. Согласны ли вы с созданием Шотландского парламента?
2. Согласны ли вы с тем, что парламент должен иметь право изменять базовую ставку подоходного налога в пределах трёх пенсов с фунта?

Результаты были убедительными: 74,3% проголосовали «за» создание парламента (при явке 60,4%), а 63,5% поддержали налоговые полномочия. Этот мандат позволил правительству быстро разработать и внести законопроект.

Основные положения Акта

Учреждение Шотландского парламента

Акт 1998 года официально учредил однопалатный Шотландский парламент (Pàrlamaid na h-Alba), состоящий из 129 членов (MSPs). Выборы проводятся по смешанной системе: 73 депутата избираются по одномандатным округам (простым большинством), а 56 — по региональным спискам (по системе дополнительных членов). Срок полномочий парламента — пять лет, однако Акт предусматривает возможность досрочного роспуска.

Переданные и зарезервированные полномочия

Ключевой принцип Акта — чёткое разделение компетенций. Полномочия, переданные Шотландии, называются «деволюционными», а все остальные остаются зарезервированными за Парламентом Великобритании.

Переданные полномочия (деволюционные сферы):

• Здравоохранение
• Образование и профессиональная подготовка
• Сельское хозяйство, лесное хозяйство и рыболовство
• Охрана окружающей среды
• Транспорт (внутренний)
• Жилищное строительство и местное самоуправление
• Правосудие, полиция и судебная система
• Спорт и культура
• Туризм и экономическое развитие

Зарезервированные полномочия (остаются за Вестминстером):

• Внешняя политика и оборона
• Конституционные вопросы (включая Союз)
• Фискальная и макроэкономическая политика (с ограничениями)
• Социальное обеспечение (основные схемы)
• Иммиграция и гражданство
• Энергетика (включая ядерную)
• Телекоммуникации и почтовые услуги
• Финансовые услуги и рынки

Шотландское правительство

Акт учредил Шотландское правительство (Scottish Government) во главе с первым министром Шотландии, который назначается монархом по представлению парламента. Министры и младшие министры назначаются первым министром. Правительство несёт коллективную ответственность перед парламентом.

Финансовые положения

Первоначально Акт предоставлял Шотландскому парламенту право изменять базовую ставку подоходного налога для шотландских налогоплательщиков на 3 пенса вверх или вниз (так называемый «налоговый рычаг»). Однако это право никогда не использовалось. Основное финансирование шотландского бюджета осуществлялось через блок-грант от правительства Великобритании, рассчитываемый по формуле Барнетта.

Конституционные ограничения и суверенитет

Ограничения законодательной власти

Шотландский парламент не может принимать законы, противоречащие:

• Европейскому праву (на момент принятия Акта Великобритания была членом ЕС)
• Европейской конвенции по правам человека
• Зарезервированным полномочиям
• Акту о Союзе 1707 года (в части, касающейся сохранения Союза)

Любой закон, принятый шотландским парламентом, может быть оспорен в судебном порядке. Судебный комитет Тайного совета (позднее — Верховный суд Великобритании) получил право проверять соответствие актов шотландского парламента конституционным ограничениям.

Принцип суверенитета Вестминстера

Акт 1998 года не отменял принцип парламентского суверенитета Вестминстера. Парламент Великобритании сохраняет право принимать законы по любому вопросу, включая деволюционные сферы, хотя по конституционному соглашению (конвенции Сьюэлла) он обычно не делает этого без согласия Шотландского парламента. Этот принцип был подтверждён Верховным судом в деле о законопроекте о референдуме о независимости Шотландии (2022).

Последующие изменения и дополнения

Акт о Шотландии 2012 года

Принят после работы Комиссии Кэлмена (2009). Расширил налоговые полномочия Шотландии, включая право устанавливать ставку шотландского подоходного налога, а также передал часть полномочий в области сборов за регистрацию земли, налога на свалки и налога на покупку недвижимости.

Акт о Шотландии 2016 года

Принят после референдума о независимости Шотландии 2014 года. Закрепил постоянное существование Шотландского парламента и правительства (не могут быть отменены без референдума), передал дополнительные полномочия в области социального обеспечения, управления железными дорогами, а также предоставил право устанавливать ставки налога на добавленную стоимость (VAT) на жильё.

Влияние Brexit

Выход Великобритании из Европейского союза (2016–2020) создал конституционные сложности, поскольку многие полномочия, ранее регулировавшиеся на уровне ЕС, вернулись в Великобританию. Спор о том, должны ли они автоматически перейти к Шотландии или остаться у Вестминстера, привёл к принятию Закона о внутреннем рынке Великобритании 2020 года, который ограничил возможности шотландского парламента регулировать торговлю.

Критика и обсуждение

Недостаточность полномочий

Критики, в первую очередь Шотландская национальная партия (SNP), утверждают, что Акт 1998 года и последующие реформы не предоставили Шотландии достаточных экономических и фискальных рычагов. Отсутствие полного контроля над налогами, социальным обеспечением и энергетикой, по их мнению, ограничивает возможности правительства проводить самостоятельную политику.

Конституционная неопределённость

Акт не определяет процедуру проведения референдума о независимости Шотландии. Референдум 2014 года был проведён на основании временного соглашения (приказ по разделу 30), а не в рамках Акта. После Brexit SNP неоднократно требовала проведения второго референдума, что привело к судебным разбирательствам о том, может ли шотландский парламент проводить такой референдум без согласия Вестминстера.

Сложность системы

Некоторые эксперты отмечают, что система деволюции, созданная Актом 1998 года, является асимметричной (Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия имеют разные объёмы полномочий) и порождает «конституционную головоломку», где сложно определить, кто за что отвечает.

Значение и наследие

Акт о Шотландии 1998 года стал одним из важнейших конституционных документов Великобритании конца XX века. Он положил начало процессу деволюции, который изменил политическую карту Соединённого Королевства. Впервые за почти 300 лет Шотландия получила собственный законодательный орган, что привело к значительному расхождению в политике (например, в области здравоохранения, образования и налогообложения) между Шотландией и остальной частью Великобритании. Акт также стал прецедентом для создания Ассамблеи Уэльса (1998) и Ассамблеи Северной Ирландии (1998).

Источники

• Scotland Act 1998 (текст закона на сайте legislation.gov.uk)
• Богданор, В. «Деволюция в Соединённом Королевстве» (Bogdanor, V. Devolution in the United Kingdom)
• Комиссия Кэлмена. «Служба Шотландии» (Commission on Scottish Devolution. Serving Scotland Better)
• Отчёт Смитовской комиссии по дальнейшей деволюции (The Smith Commission Report, 2014)
• Доклад Верховного суда Великобритании по делу о законопроекте о референдуме о независимости Шотландии (2022)