Джон Р. Маккарл

Джон Р. Маккарл (англ. John R. McCarl; 23 февраля 1879, округ Блэр, штат Пенсильвания — 2 августа 1940, Вашингтон, округ Колумбия) — американский государственный служащий, первый Генеральный контролёр США (Comptroller General of the United States). Занимал эту должность с 1 июля 1921 года по 30 июня 1936 года, сыграв ключевую роль в становлении Счётной палаты США (Government Accountability Office, GAO) как независимого органа финансового контроля.

Биография

Ранние годы и образование

Джон Рэймонд Маккарл родился в семье фермеров в сельской местности Пенсильвании. Окончил среднюю школу в городе Алтуна, после чего поступил в Колледж Джуниата (Хантингдон, Пенсильвания), который окончил в 1900 году со степенью бакалавра искусств. В 1901 году получил степень магистра искусств в том же учебном заведении. В 1903 году окончил юридический факультет Университета Джорджа Вашингтона (Вашингтон, округ Колумбия), получив степень бакалавра права.

Карьера до назначения

После получения юридического образования Маккарл занимался частной юридической практикой в Вашингтоне. В 1905 году начал работу в государственных органах: сначала в качестве клерка в Министерстве внутренних дел США, затем — в Министерстве юстиции. С 1907 по 1913 год служил в аппарате Генерального почтмейстера США, где занимался вопросами финансового аудита почтовой службы.

В 1913 году Маккарл был назначен главным клерком Комитета по ассигнованиям Палаты представителей США. На этой должности он отвечал за подготовку бюджетных документов и анализ расходов федеральных ведомств. Его работа привлекла внимание законодателей, искавших пути повышения эффективности государственного финансового контроля.

Назначение на пост Генерального контролёра

В 1921 году Конгресс США принял Закон о бюджете и бухгалтерском учёте (Budget and Accounting Act), который учреждал Счётную палату США как независимый орган, подотчётный непосредственно Конгрессу, а не исполнительной власти. Закон также вводил должность Генерального контролёра, назначаемого Президентом с согласия Сената на 15-летний срок.

Президент Уоррен Гардинг выдвинул кандидатуру Джона Маккарла, и 1 июля 1921 года он вступил в должность, став первым в истории США Генеральным контролёром. Назначение Маккарла было воспринято как компромиссное: он не принадлежал к какой-либо крупной политической фракции, но имел репутацию опытного администратора.

Деятельность на посту Генерального контролёра (1921–1936)

Становление Счётной палаты

Маккарл руководил созданием структуры и процедур GAO с нуля. Под его руководством были разработаны первые стандарты финансового аудита федеральных агентств, а также механизмы проверки расходования бюджетных средств. Он настоял на том, чтобы GAO обладала правом не только проверять отчётность, но и давать юридически обязательные заключения по вопросам расходования средств.

Основные принципы работы

Маккарл установил несколько ключевых принципов деятельности GAO:

• Независимость от исполнительной власти: GAO не подчинялась Президенту или Министерству финансов, а отчитывалась только перед Конгрессом.
• Право предварительного контроля: GAO могла блокировать расходы, если они не соответствовали закону, до их фактического осуществления.
• Публичность отчётности: результаты проверок публиковались в открытых докладах, что способствовало прозрачности государственных финансов.

Конфликты и критика

Деятельность Маккарла не была лишена противоречий. Его жёсткий подход к контролю вызывал недовольство в исполнительных органах, особенно в Министерстве финансов и военном ведомстве. В 1925 году он вступил в конфликт с президентом Калвином Кулиджем по вопросу о полномочиях GAO в отношении военных расходов. Кулидж пытался ограничить влияние GAO, но Конгресс поддержал Маккарла.

Критики обвиняли Маккарла в излишней бюрократизации и медлительности. Однако его сторонники отмечали, что именно благодаря его усилиям были выявлены многочисленные случаи нецелевого использования средств, особенно в период после Первой мировой войны.

Уход с должности

Срок полномочий Маккарла истёк 30 июня 1936 года. Президент Франклин Рузвельт не стал переназначать его, что было связано с политическими разногласиями: Маккарл критиковал некоторые аспекты «Нового курса», особенно программы общественных работ, считая их недостаточно контролируемыми. После ухода с поста Маккарл занимался частной юридической практикой и консультировал коммерческие организации по вопросам государственного аудита.

Вклад в развитие государственного финансового контроля

Институциональное наследие

Джон Маккарл считается основателем современной системы государственного аудита в США. Созданная им структура GAO стала образцом для аналогичных органов в других странах, включая Счётную палату Российской Федерации (основана в 1995 году). Принцип независимости контролёра от исполнительной власти, заложенный Маккарлом, остаётся основополагающим для многих национальных органов финансового контроля.

Правовые прецеденты

В период работы Маккарла GAO сформировала ряд правовых доктрин, в частности:

• Доктрина «обязательного предварительного решения»: GAO имела право требовать от ведомств получения её одобрения на крупные расходы.
• Доктрина «суверенного иммунитета»: GAO не могла быть привлечена к ответственности за свои решения, если они принимались в рамках закона.

Влияние на законодательство

Маккарл активно участвовал в разработке поправок к Закону о бюджете и бухгалтерском учёте, которые расширяли полномочия GAO. В 1928 году по его инициативе был принят закон, обязывающий все федеральные агентства предоставлять GAO полный доступ к финансовым документам.

Личная жизнь и общественная деятельность

Маккарл был женат на Мэри Элизабет Смит, в браке родилось трое детей. Он состоял в масонской ложе, а также являлся членом Американской ассоциации юристов и Вашингтонского юридического общества. В свободное время занимался историей государственного управления и опубликовал несколько статей по вопросам бюджетного контроля.

Смерть и память

Джон Маккарл скончался 2 августа 1940 года в Вашингтоне от сердечного приступа. Похоронен на кладбище Рок-Крик в Вашингтоне. В его честь названо здание Счётной палаты США в Вашингтоне (McCarl Building), а также учреждена ежегодная премия имени Маккарла для лучших сотрудников GAO.

Критика и оценки

Оценки деятельности Маккарла в историографии неоднозначны. С одной стороны, его признают основателем независимого финансового контроля в США, который позволил значительно сократить коррупцию в федеральных ведомствах. С другой стороны, его методы критиковались за излишнюю формализацию и бюрократизм. Некоторые исследователи отмечают, что созданная им система была слишком централизованной и замедляла принятие решений в экстренных ситуациях.

Тем не менее, большинство специалистов сходятся во мнении, что без деятельности Маккарла становление современной системы государственного аудита в США было бы невозможным. Его принципы легли в основу Лимской декларации руководящих принципов контроля (1977), принятой Международной организацией высших органов финансового контроля (ИНТОСАИ).

Источники

• The Budget and Accounting Act of 1921: A Historical Analysis. Congressional Research Service, 1985.
• The First Comptroller General: John R. McCarl and the Establishment of the GAO. Government Accountability Office Historical Publication, 1996.
• Mansfield, H. C. The Comptroller General: A Study in the Law and Practice of the General Accounting Office. Yale University Press, 1939.
• Smith, R. D. The Politics of Financial Control: The GAO in the 1920s. Journal of Policy History, 2002.
• Некролог: John R. McCarl. The New York Times, 3 августа 1940 года.