Фискальные риски

Фискальные риски — это вероятность возникновения событий, которые приводят к отклонению фактических показателей государственного бюджета от запланированных, ухудшению состояния государственных финансов и снижению способности правительства выполнять свои долговые и социальные обязательства. Данное понятие является ключевым в сфере управления государственными финансами и макроэкономической стабильности. Фискальные риски могут быть как прямыми (непосредственно влияющими на доходы и расходы бюджета), так и условными (реализующимися при наступлении определённых обстоятельств, например, выдача государственных гарантий).

Классификация фискальных рисков

Фискальные риски классифицируются по нескольким основаниям: по источнику возникновения, по степени предсказуемости, по характеру воздействия на бюджет и по временному горизонту.

По источнику возникновения

• Макроэкономические риски. Связаны с изменениями ключевых макроэкономических параметров, таких как темпы экономического роста (ВВП), уровень инфляции, обменный курс национальной валюты, процентные ставки и цены на сырьевые товары (особенно на нефть и газ для стран-экспортёров). Например, резкое падение цен на нефть приводит к сокращению доходов бюджета, а рост инфляции — к увеличению расходов на индексацию социальных выплат.
• Правовые и институциональные риски. Возникают из-за изменений в законодательстве, судебных решений, а также из-за неэффективности работы государственных институтов. Примером может служить принятие закона, увеличивающего социальные обязательства без указания источников финансирования, или решение суда о взыскании с бюджета крупной суммы.
• Риски, связанные с государственным долгом и условными обязательствами. Включают риски рефинансирования (невозможность выпустить новые долговые обязательства на приемлемых условиях), валютные риски по заимствованиям в иностранной валюте, а также риски дефолта по государственным гарантиям, выданным государственным корпорациям, регионам или частным компаниям.
• Риски государственно-частного партнёрства (ГЧП) и квазифискальной деятельности. Реализуются, когда государство берёт на себя обязательства по проектам ГЧП (например, минимальный гарантированный доход концессионера) или когда государственные предприятия (например, «Российские железные дороги», «Почта России») накапливают долги, которые в случае кризиса могут быть переложены на бюджет.
• Риски стихийных бедствий и техногенных катастроф. Крупные природные (наводнения, землетрясения, пожары) или техногенные аварии требуют внеплановых бюджетных расходов на ликвидацию последствий и восстановление инфраструктуры.
• Политические риски. Связаны с нестабильностью политической системы, сменой правительства, введением международных санкций или военными конфликтами. Например, введение санкций против России в 2014 и 2022 годах привело к ограничению доступа к международным рынкам капитала и росту фискальных рисков.

По степени предсказуемости

• Систематические (предсказуемые) риски. Возникают регулярно и могут быть смоделированы на основе исторических данных. К ним относятся циклические колебания доходов бюджета, сезонные изменения расходов.
• Несистематические (непредсказуемые) риски. Являются результатом уникальных событий, таких как пандемия COVID-19, крупные техногенные катастрофы или резкие геополитические потрясения. Оценка таких рисков затруднена, но для них создаются резервные фонды.

Источники и каналы реализации

Фискальные риски могут реализовываться через различные каналы, влияя как на доходную, так и на расходную части бюджета.

Риски для доходной части бюджета

• Снижение налоговых поступлений. Происходит из-за спада экономической активности, ухудшения финансового состояния предприятий, роста безработицы, а также из-за расширения теневой экономики и уклонения от уплаты налогов.
• Падение неналоговых доходов. Связано с уменьшением дивидендов от государственных компаний, снижением доходов от приватизации, аренды государственного имущества, а также с падением экспортных пошлин (например, на нефть и газ).
• Валютные риски. Для стран, значительная часть доходов которых номинирована в иностранной валюте (например, экспортные пошлины), укрепление национальной валюты может привести к сокращению рублёвого эквивалента доходов.

Риски для расходной части бюджета

• Рост социальных расходов. Увеличение числа безработных, пенсионеров или других категорий граждан, имеющих право на социальные выплаты, ведёт к росту бюджетных расходов.
• Увеличение расходов на обслуживание государственного долга. Рост процентных ставок на рынке или повышение инфляции (для индексируемых облигаций) увеличивает стоимость обслуживания долга.
• Реализация условных обязательств. Наступление гарантийного случая по кредиту, выданному под государственную гарантию, требует немедленной выплаты из бюджета.
• Расходы на ликвидацию чрезвычайных ситуаций. Пожары, наводнения, пандемии требуют выделения значительных средств из резервных фондов.

Управление фискальными рисками

Управление фискальными рисками является важнейшей функцией министерств финансов и центральных банков. В России эту функцию выполняет Министерство финансов РФ, а также Счётная палата РФ, которая осуществляет аудит фискальных рисков.

Основные инструменты управления

• Бюджетное планирование и прогнозирование. Использование консервативных макроэкономических прогнозов (например, занижение цены на нефть при расчёте доходов) и создание «подушек безопасности» в виде резервных фондов. В России такими фондами являются Фонд национального благосостояния (ФНБ) и Резервный фонд (до 2017 года).
• Лимитирование и мониторинг государственных гарантий. Установление предельных объёмов выдаваемых гарантий, оценка кредитного качества получателей и создание резервов на возможные потери.
• Стресс-тестирование бюджета. Моделирование сценариев развития экономики (например, падение цен на нефть на 30%, резкое замедление роста ВВП) для оценки устойчивости бюджетной системы.
• Диверсификация источников доходов. Снижение зависимости бюджета от одного или нескольких сырьевых товаров (например, путём развития обрабатывающей промышленности и налоговой базы).
• Создание бюджетных правил. Введение фискальных правил, ограничивающих дефицит бюджета и государственный долг. Например, в России действует бюджетное правило, которое ограничивает расходы бюджета в зависимости от цены на нефть.
• Прозрачность и отчётность. Публикация отчётов о фискальных рисках, раскрытие информации об условных обязательствах и квазифискальных операциях. В России с 2019 года публикуется «Отчёт о фискальных рисках» в составе материалов к проекту федерального бюджета.

Фискальные риски в России

Российская Федерация сталкивается с рядом специфических фискальных рисков, обусловленных структурой экономики и геополитическим положением.

• Сырьевая зависимость. Доходы федерального бюджета России в значительной степени зависят от экспорта нефти и газа. Колебания мировых цен на энергоносители являются основным макроэкономическим фискальным риском. Для его снижения используется бюджетное правило, которое аккумулирует сверхдоходы от высокой цены на нефть в ФНБ.
• Геополитические риски и санкции. Введение международных санкций ограничивает доступ к внешним заимствованиям, увеличивает стоимость обслуживания долга и может привести к замораживанию части золотовалютных резервов (как это произошло в 2022 году). Это создаёт риски для ликвидности и платёжеспособности государства.
• Демографические риски. Старение населения и сокращение численности трудоспособных граждан ведут к росту пенсионных и социальных расходов при одновременном сужении налоговой базы.
• Квазифискальные риски. Значительные обязательства государственных корпораций и компаний с государственным участием (например, «Росатом», «РЖД», «Газпром») могут в кризисных ситуациях потребовать прямой бюджетной поддержки.
• Региональные риски. Высокая долговая нагрузка ряда субъектов РФ (регионов) и их зависимость от федеральных трансфертов создают риски для сбалансированности консолидированного бюджета.

Критика и ограничения

Подходы к управлению фискальными рисками подвергаются критике по нескольким направлениям.

• Недостаточная прозрачность. В ряде стран, включая Россию, отчётность по фискальным рискам не всегда является полной и своевременной. Особенно это касается квазифискальных операций и условных обязательств государственных компаний.
• Игнорирование долгосрочных рисков. Бюджетное планирование часто фокусируется на краткосрочных и среднесрочных горизонтах (1-3 года), в то время как демографические, климатические и технологические риски требуют долгосрочного анализа (10-30 лет).
• Политическое давление. В периоды избирательных циклов или экономического спада правительства часто идут на увеличение расходов и снижение налогов, игнорируя накопление фискальных рисков.
• Сложность количественной оценки. Многие фискальные риски, особенно политические и правовые, плохо поддаются формализации и вероятностной оценке, что затрудняет их включение в бюджетные модели.

Источники

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации (статьи, касающиеся бюджетных рисков и резервных фондов).
2. Министерство финансов Российской Федерации. «Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов».
3. Счётная палата Российской Федерации. «Методология оценки фискальных рисков».
4. Международный валютный фонд (МВФ). «Fiscal Transparency Handbook» (2018).
5. Всемирный банк. «Public Expenditure and Financial Accountability (PEFA) Framework».
6. Научные работы: А.Л. Кудрин, Е.Т. Гурвич. «Новая модель роста для российской экономики» (2014).