Государственный контроль (Российская империя)

Государственный контроль — это система органов государственного управления в Российской империи, осуществлявших ревизию (проверку) государственных доходов и расходов, а также надзор за законностью и целесообразностью использования бюджетных средств. Возникнув в начале XIX века как централизованное ведомство, Государственный контроль прошёл путь от коллегиального учреждения до министерства, став одним из ключевых инструментов финансового управления и борьбы с казнокрадством.

История

Предпосылки и создание

До начала XIX века в России не существовало единого органа, отвечающего за проверку государственных финансов. Ревизионные функции выполняли различные коллегии, Сенат и местные учреждения. Необходимость централизации контроля была осознана в ходе реформ государственного управления, проводившихся при императоре Александре I.

В 1811 году по инициативе Михаила Сперанского был издан манифест «Об учреждении Государственного совета» и «Учреждение министерств», которые заложили основы новой системы управления. В том же году, 28 января (9 февраля) 1811 года, был учреждён Государственный контроль как самостоятельное ведомство. Его главой стал государственный контролёр, который назначался императором и имел ранг министра. Первым государственным контролёром был назначен Балтазар Балтазарович Кампенгаузен.

Развитие в XIX веке

Первоначально Государственный контроль действовал на основе принципов коллегиальности и документальной ревизии. Его основная задача заключалась в проверке отчётов министерств и ведомств о расходовании бюджетных средств. Однако эффективность работы была невысокой из-за несовершенства законодательства, отсутствия единой системы бухгалтерского учёта и сопротивления со стороны министерств, которые стремились скрыть свои финансовые нарушения.

В 1836 году при императоре Николае I было утверждено новое «Учреждение Государственного контроля», которое усилило его власть. Ведомство получило право проводить внезапные ревизии, а также требовать от всех государственных учреждений предоставления отчётов в установленные сроки. Однако на практике контроль оставался формальным, так как ревизоры часто зависели от местных властей.

Ключевым этапом в развитии Государственного контроля стала реформа 1860-х годов, проведённая в рамках «Великих реформ» Александра II. В 1862 году были введены новые правила составления и исполнения государственной сметы (бюджета). В 1863 году была проведена реформа государственного контроля, которая заключалась в переходе от документальной ревизии к фактической. Ревизоры получили право проверять не только бумаги, но и реальное состояние казённого имущества, складов, заводов и т.д. Вводился принцип единства кассы — все государственные доходы должны были поступать в единую кассу Министерства финансов, а расходы производиться по утверждённой смете.

В 1866 году были созданы контрольные палаты в губерниях — местные органы Государственного контроля. Они осуществляли ревизию всех учреждений, финансируемых из государственного бюджета на территории губернии, включая земские управы, городские думы и судебные органы.

Деятельность в конце XIX — начале XX века

В конце XIX — начале XX века Государственный контроль продолжал совершенствовать свою деятельность. В 1892 году была введена система предварительного контроля — проверка законности и целесообразности расходов до их фактического совершения. Это позволило предотвращать нарушения на стадии планирования.

В 1905—1906 годах, в ходе революции и реформ, Государственный контроль был преобразован в Главное управление государственного контроля, которое сохранило статус центрального ведомства. В 1910 году был принят новый закон «О государственном контроле», который закрепил его полномочия и структуру.

В годы Первой мировой войны (1914—1918) на Государственный контроль были возложены дополнительные функции по проверке деятельности военно-промышленных комитетов, поставок для армии и использования средств, выделенных на оборону. В условиях военного времени контроль был ослаблен, что привело к росту коррупции и злоупотреблений.

Упразднение

После Февральской революции 1917 года Государственный контроль был реорганизован Временным правительством. В мае 1917 года было создано Министерство государственного контроля. После Октябрьской революции 1917 года большевики упразднили старую систему государственного контроля. В декабре 1917 года был создан Народный комиссариат государственного контроля РСФСР, который стал преемником дореволюционного ведомства, но уже на принципиально иной идеологической основе.

Функции и полномочия

Основные функции Государственного контроля в Российской империи включали:

• Ревизия государственных доходов и расходов: проверка правильности и законности поступления всех видов налогов, пошлин, сборов, а также расходования бюджетных средств министерствами, ведомствами и местными органами власти.
• Контроль за исполнением государственной сметы (бюджета): проверка соответствия фактических доходов и расходов утверждённым сметам.
• Ревизия казённых имуществ: проверка состояния и использования государственных земель, лесов, заводов, рудников и другого имущества.
• Предварительный контроль: проверка законности и целесообразности расходов до их совершения (введён с 1892 года).
• Фактический контроль: проверка реального состояния казённых средств и имущества на местах (введён с 1863 года).
• Надзор за деятельностью учреждений, финансируемых из бюджета: включая земства, города, суды, учебные заведения.
• Экспертиза законопроектов и финансовых документов: Государственный контроль давал заключения по проектам законов, связанных с государственными расходами.

Структура

Центральные органы

Во главе Государственного контроля стоял государственный контролёр (с 1836 года — министр государственного контроля). Он назначался императором и входил в состав Комитета министров.

Центральный аппарат состоял из нескольких департаментов и отделов:

• Департамент гражданской отчётности: ревизия расходов министерств внутренних дел, юстиции, народного просвещения, путей сообщения и др.
• Департамент военной и морской отчётности: ревизия расходов Военного и Морского министерств.
• Департамент железнодорожной отчётности: ревизия расходов на строительство и эксплуатацию казённых железных дорог.
• Канцелярия государственного контролёра: ведение делопроизводства и общее руководство.
• Управление делами общего присутствия: подготовка материалов для коллегиальных заседаний.

Местные органы

Основным звеном местного аппарата были губернские контрольные палаты. Они создавались в каждой губернии и подчинялись непосредственно государственному контролёру. В состав палаты входили:

• Управляющий палатой — назначался из числа опытных чиновников.
• Старшие и младшие ревизоры — проводили непосредственные проверки.
• Бухгалтеры, счетоводы, канцелярские служащие.

Контрольные палаты осуществляли ревизию всех государственных учреждений на территории губернии, включая казённые палаты, губернские правления, полицию, суды, учебные заведения, почтово-телеграфные учреждения и т.д.

Методы работы

Основным методом работы Государственного контроля была документальная ревизия — проверка бухгалтерских книг, отчётов, смет, накладных и других документов. Однако с 1863 года всё большее значение приобретала фактическая ревизия — выезд ревизоров на места, осмотр казённых складов, заводов, строительных объектов, опрос свидетелей.

Ревизии могли быть:

• Плановые — проводились ежегодно по утверждённому графику.
• Внезапные — назначались по подозрению в злоупотреблениях или по указанию императора.

По результатам ревизии составлялся ревизионный акт, в котором фиксировались все выявленные нарушения. Копии акта направлялись в проверяемое учреждение и вышестоящему начальству. При обнаружении серьёзных нарушений (казнокрадство, взяточничество) материалы передавались в судебные органы.

Значение и критика

Значение

Государственный контроль сыграл важную роль в становлении системы государственного управления в Российской империи. Он способствовал:

• Повышению финансовой дисциплины: учреждения стали более ответственно относиться к расходованию бюджетных средств.
• Борьбе с коррупцией: хотя коррупция оставалась серьёзной проблемой, контроль позволял выявлять и наказывать наиболее вопиющие случаи казнокрадства.
• Совершенствованию бюджетного процесса: введение единой кассы, предварительного и фактического контроля сделало бюджет более прозрачным и управляемым.
• Формированию профессионального корпуса ревизоров: в ведомстве работали квалифицированные чиновники, владеющие бухгалтерским учётом и финансовым правом.

Критика

Несмотря на прогрессивную роль, Государственный контроль подвергался критике с разных сторон:

• Недостаточная эффективность: ревизии часто были формальными и не могли охватить все сферы деятельности государства, особенно в условиях быстрого экономического роста и усложнения финансовых операций.
• Бюрократизм: процедура ревизии была громоздкой и занимала много времени, что создавало дополнительные трудности для проверяемых учреждений.
• Зависимость от политической власти: государственный контролёр назначался императором и не обладал независимостью от исполнительной власти. В критических ситуациях (например, во время войны) контроль мог быть ослаблен по политическим мотивам.
• Неспособность предотвратить крупные злоупотребления: несмотря на работу контроля, в империи продолжали происходить крупные финансовые скандалы, например, хищения при строительстве железных дорог или поставках для армии.

Известные государственные контролёры

• Балтазар Балтазарович Кампенгаузен (1811—1823) — первый государственный контролёр, один из авторов реформы.
• Алексей Николаевич Куломзин (1883—1892) — провёл реформу предварительного контроля.
• Пётр Александрович Харитонов (1907—1914) — при нём был принят новый закон о государственном контроле.
• Николай Николаевич Покровский (1916—1917) — последний государственный контролёр Российской империи.

Источники

1. «Учреждение Государственного контроля» (1811 г.)
2. «Учреждение Государственного контроля» (1836 г.)
3. Закон «О государственном контроле» (1910 г.)
4. «Реформа государственного контроля 1863 года» (сборник документов)
5. «История государственных учреждений России в XIX — начале XX века» (под ред. Н.П. Ерошкина)
6. «Государственный контроль в Российской империи: история и современность» (сборник статей)
7. «Министерство финансов и Государственный контроль: 1802—1917» (справочное издание)