Государственный контроль Российской империи

Государственный контроль Российской империи — система центральных и местных органов государственного управления, осуществлявших ревизию (проверку) финансовой отчётности, законности использования бюджетных средств и имущества казны, а также надзор за соблюдением финансовой дисциплины в гражданском и военном ведомствах. Действовал с 1811 по 1917 год, пройдя несколько этапов реорганизации от должности государственного контролёра до самостоятельного министерства.

История

Предпосылки и учреждение

До начала XIX века в Российской империи не существовало единого органа, ответственного за проверку государственных расходов. Ревизии проводились эпизодически, по распоряжению монарха, отдельными комиссиями или Сенатом. В 1810 году по проекту М.М. Сперанского в рамках реформы государственного управления было решено создать специализированное ведомство. 28 января 1811 года император Александр I подписал манифест «Об учреждении Государственного контроля», который вводил должность государственного контролёра, подчинявшегося непосредственно императору. Первым государственным контролёром стал барон Б.Б. Кампенгаузен.

Развитие в XIX веке

В 1836 году при Николае I была проведена реформа: Государственный контроль получил более чёткую структуру, включавшую департаменты гражданской, военной и морской отчётности. Ревизоры получили право проверять не только отчёты, но и фактическое наличие денег и имущества в казённых учреждениях. Однако система оставалась громоздкой: проверки часто проводились с большим опозданием, а выявленные нарушения редко влекли за собой наказание.

При Александре II, в ходе «Великих реформ» 1860-х годов, контроль был усилен. В 1864 году введён принцип «единства кассы» — все государственные доходы и расходы сосредоточивались в казначействах, что упростило ревизию. В 1866 году утверждены новые правила ревизии, предписывавшие проводить проверки не реже одного раза в год. В 1892 году при Александре III Государственный контроль получил право предварительной ревизии — проверки документов до совершения расхода, что должно было предотвращать нарушения.

Преобразование в министерство

В 1905 году, в условиях революционного кризиса, Государственный контроль был преобразован в министерство. Государственный контролёр получил статус министра, а ведомство — право законодательной инициативы по финансовым вопросам. Министерство государственного контроля (МГК) просуществовало до февраля 1917 года. После Февральской революции Временное правительство сохранило структуру, но в октябре 1917 года большевики упразднили МГК, заменив его Народным комиссариатом государственного контроля РСФСР.

Структура и функции

Центральный аппарат

До 1905 года Государственный контроль возглавлял государственный контролёр, назначаемый императором. При нём действовала канцелярия и совет — совещательный орган. В состав центрального аппарата входили департаменты:

• Департамент гражданской отчётности — проверка расходов министерств (внутренних дел, юстиции, народного просвещения и др.).
• Департамент военной и морской отчётности — ревизия Военного и Морского министерств.
• Департамент железнодорожной отчётности (с 1889 года) — контроль за казёнными и частными железными дорогами, получавшими государственные субсидии.

После 1905 года структура министерства включала также особое присутствие по делам государственной отчётности и ревизионную коллегию.

Местные органы

На местах контроль осуществляли контрольные палаты — губернские и областные учреждения. Первые палаты были созданы в 1865 году в 12 губерниях, к 1900 году они действовали во всех губерниях Европейской России, Сибири, на Кавказе и в Царстве Польском. Контрольная палата возглавлялась управляющим, назначаемым государственным контролёром. В штат входили ревизоры, бухгалтеры и канцелярские служащие. Палата проверяла отчёты всех местных казённых учреждений: казначейств, полицейских управ, судов, учебных заведений, почтовых контор и т.д.

Основные функции

• Последующая ревизия — проверка уже произведённых расходов на основе первичных документов (счетов, накладных, ведомостей).
• Предварительная ревизия (с 1892 года) — проверка документов до выдачи денег из казны; проводилась в крупных городах.
• Фактическая ревизия — выездные проверки наличия денег, ценностей и имущества в учреждениях.
• Ревизия отчётов — анализ годовых отчётов министерств и ведомств с составлением заключений для императора и Государственного совета.
• Надзор за исполнением сметы — контроль за тем, чтобы расходы не превышали утверждённых бюджетных назначений.

Методы работы

Ревизия проводилась на основании книг и документов, которые учреждения обязаны были вести по единым формам. Ревизоры проверяли арифметическую правильность, законность операций и соответствие их смете. При выявлении недостач, растрат или нарушений составлялся акт, который направлялся в вышестоящее ведомство и прокурору. Однако реальные санкции применялись редко: чаще всего ограничивались замечаниями и требованием возместить ущерб.

С 1880-х годов Государственный контроль начал использовать печатные отчёты. Ежегодно издавался «Отчёт государственного контролёра», в котором публиковались сводные данные о доходах и расходах империи, а также перечень выявленных нарушений. Эти отчёты были открыты для публики и служили одним из немногих источников информации о состоянии государственных финансов.

Эффективность и критика

Государственный контроль Российской империи обладал рядом недостатков. Во-первых, его полномочия не распространялись на императорский двор, Собственную Его Императорского Величества канцелярию и Святейший синод — эти структуры отчитывались только перед монархом. Во-вторых, ревизии часто проводились формально: ревизоры не имели права привлекать к ответственности чиновников, а могли лишь докладывать начальству. В-третьих, нехватка квалифицированных кадров и низкие оклады приводили к коррупции внутри самого контрольного ведомства.

Тем не менее, Государственный контроль сыграл важную роль в упорядочении финансовой системы. Он способствовал внедрению единых стандартов бухгалтерского учёта, сокращению злоупотреблений в казённых учреждениях и повышению прозрачности государственных расходов. По оценкам историков, к началу XX века контроль охватывал до 80% всех бюджетных средств.

Известные государственные контролёры

• Б.Б. Кампенгаузен (1811–1823) — первый государственный контролёр, разработал основы ревизионной системы.
• А.З. Хитрово (1854–1861) — провёл реформу контрольных палат.
• В.А. Татаринов (1863–1871) — инициатор введения «единства кассы» и предварительной ревизии.
• Т.И. Филиппов (1889–1899) — усилил контроль за железнодорожными расходами.
• П.А. Харитонов (1907–1916) — последний дореволюционный министр государственного контроля, занимал пост в годы Первой мировой войны.

Ликвидация и наследие

После Октябрьской революции 1917 года Министерство государственного контроля было упразднено. Однако многие принципы его работы (предварительная и последующая ревизия, ведомственная отчётность, независимость контролёров от проверяемых) были заимствованы советскими органами — Наркоматом рабоче-крестьянской инспекции (Рабкрин), а позднее — Министерством государственного контроля СССР и Комитетом народного контроля. В современной России функции государственного финансового контроля выполняют Счётная палата Российской Федерации и Федеральное казначейство.

Источники

• Манифест «Об учреждении Государственного контроля» от 28 января 1811 года. Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. Т. 31. № 24526.
• Учреждение Министерства государственного контроля (1905). Полное собрание законов Российской империи. Собрание III. Т. 25. № 26162.
• Отчёт государственного контролёра за 1913 год. СПб., 1914.
• Ерошкин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.
• Миронов Б.Н. Социальная история России периода империи (XVIII – начало XX в.). Т. 2. СПб., 2003.
• Шепелёв Л.Е. Титулы, мундиры, ордена в Российской империи. М., 2005.