Контрольные палаты

Контрольная палата — это орган государственного или муниципального финансового контроля, осуществляющий внешний аудит бюджетных средств, проверку законности и эффективности их использования, а также контроль за соблюдением бюджетного законодательства. В зависимости от уровня власти различают контрольные палаты федерального, регионального (субъектов федерации) и местного уровня. В Российской Федерации основным федеральным органом внешнего государственного аудита является Счётная палата Российской Федерации, а в субъектах РФ и муниципалитетах действуют соответствующие контрольно-счётные органы, часто именуемые контрольными палатами.

История

Происхождение института

Идея создания независимых органов, контролирующих государственные финансы, восходит к эпохе абсолютизма. Первые прообразы контрольных палат возникли в Европе в XVI–XVII веках. Например, во Франции при Людовике XIV была учреждена Счётная палата (Cour des Comptes), а в Пруссии — Генеральная счётная палата. Основной задачей этих органов была проверка отчётности королевской казны и предотвращение казнокрадства.

В России первые попытки создания централизованного финансового контроля относятся к правлению Петра I. В 1718 году была учреждена Ревизион-коллегия, которая проверяла счета всех государственных учреждений. Однако полноценный орган внешнего аудита, независимый от исполнительной власти, появился только в XIX веке: в 1811 году был создан Департамент ревизии государственных счетов, а в 1836 году — Государственный контроль.

Развитие в XX веке

В советский период функции финансового контроля были сосредоточены в системе Народного комиссариата финансов (позже — Министерства финансов СССР) и в органах партийного контроля. Независимого внешнего аудита не существовало. После распада СССР в 1991 году в России началось формирование новой системы государственного финансового контроля. В 1995 году был принят Федеральный закон «О Счётной палате Российской Федерации», который закрепил статус этого органа как постоянно действующего органа государственного финансового контроля, подотчётного Федеральному Собранию.

Современный этап

В 2013 году в России была проведена реформа контрольно-счётных органов: принят Федеральный закон № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований». Этот закон унифицировал правовой статус, полномочия и принципы работы региональных и муниципальных контрольных палат. В 2020 году в Конституцию РФ были внесены поправки, закрепившие статус Счётной палаты как органа внешнего государственного аудита, а также уточнившие её взаимодействие с другими органами власти.

Правовой статус и принципы деятельности

Независимость

Ключевым принципом работы контрольных палат является их независимость от органов исполнительной власти. В Российской Федерации контрольные палаты (счётные палаты) субъектов РФ и муниципальных образований являются органами внешнего финансового контроля, создаваемыми соответствующими законодательными (представительными) органами власти. Они не входят в структуру исполнительных органов и не подчиняются им. Независимость обеспечивается особым порядком назначения руководителей, их несменяемостью в течение срока полномочий, а также самостоятельностью в планировании и проведении контрольных мероприятий.

Подотчётность

Контрольные палаты подотчётны законодательным (представительным) органам, которые их создали. Они ежегодно представляют отчёты о своей деятельности, а также информацию о результатах проведённых проверок. При этом палаты не вправе вмешиваться в оперативную деятельность проверяемых организаций, а их решения носят рекомендательный или предписывающий характер (в зависимости от выявленных нарушений).

Гласность

Деятельность контрольных палат, как правило, является открытой. Результаты проверок (за исключением сведений, составляющих государственную или иную охраняемую законом тайну) публикуются в открытых источниках, в том числе на официальных сайтах палат. Это обеспечивает общественный контроль за расходованием бюджетных средств.

Функции и полномочия

Основные функции контрольных палат включают:

• Внешний аудит бюджета — проверка законности, эффективности и целевого использования средств бюджета соответствующего уровня (федерального, регионального, местного).
• Контроль за соблюдением бюджетного законодательства — проверка правильности ведения бюджетного учёта, составления отчётности и соблюдения процедур исполнения бюджета.
• Экспертиза проектов бюджетов — оценка проектов законов (решений) о бюджете на предмет их соответствия бюджетному законодательству и обоснованности доходных и расходных статей.
• Аудит государственных (муниципальных) закупок — проверка законности и эффективности проведения закупок для государственных и муниципальных нужд.
• Контроль за управлением государственным (муниципальным) долгом — проверка законности и эффективности привлечения заёмных средств и их погашения.
• Аудит эффективности — оценка результативности использования бюджетных средств, достижения целей государственных (муниципальных) программ.
• Противодействие коррупции — выявление фактов нецелевого использования средств, злоупотреблений и хищений, а также направление материалов в правоохранительные органы.

Структура и организация работы

Руководство

Контрольную палату возглавляет председатель, который назначается на должность законодательным (представительным) органом. В Счётной палате РФ председатель назначается Государственной Думой по представлению Президента РФ. В региональных и муниципальных палатах порядок назначения определяется соответствующими законами и уставами. Также в структуре палаты могут быть заместители председателя, аудиторы (инспекторы), а также аппарат, обеспечивающий деятельность.

Аппарат

Аппарат контрольной палаты состоит из специалистов в области финансового контроля, аудита, экономики, юриспруденции. Они проводят проверки, готовят отчёты, осуществляют экспертизу. Численность аппарата зависит от уровня палаты и объёма контролируемых средств.

Планирование

Контрольные мероприятия проводятся на основе годовых и квартальных планов, которые утверждаются коллегией (советом) палаты. Планы формируются с учётом предложений законодательных органов, а также на основе анализа рисков и предыдущих проверок. Внеплановые проверки могут проводиться по поручению законодательного органа или по решению руководства палаты.

Виды контрольных палат

Федеральный уровень

В Российской Федерации на федеральном уровне действует Счётная палата Российской Федерации. Она является высшим органом внешнего государственного аудита, осуществляет контроль за федеральным бюджетом, государственными внебюджетными фондами, федеральной собственностью. Счётная палата РФ подотчётна Федеральному Собранию и взаимодействует с Президентом РФ.

Региональный уровень

В каждом субъекте РФ (республике, крае, области, городе федерального значения) создаётся контрольно-счётный орган. Он может называться контрольная палата, счётная палата, контрольно-счётная палата или иным образом. Эти органы осуществляют контроль за региональным бюджетом, бюджетом территориального фонда обязательного медицинского страхования, а также за использованием региональной собственности.

Муниципальный уровень

В муниципальных образованиях (городских округах, муниципальных районах, поселениях) также могут создаваться контрольно-счётные органы. Они называются контрольная палата муниципального образования, контрольно-счётная палата или ревизионная комиссия. Их полномочия ограничены местным бюджетом и муниципальной собственностью. В небольших муниципалитетах функции контроля могут возлагаться на одного специалиста (инспектора).

Примеры в России

Счётная палата Российской Федерации

Счётная палата РФ — старейший и наиболее крупный контрольно-счётный орган страны. Она была создана в 1995 году. Её председатель назначается Государственной Думой на срок 6 лет. Палата имеет 12 аудиторов, каждый из которых отвечает за определённое направление (например, контроль за оборонным бюджетом, социальной сферой, межбюджетными отношениями). Ежегодно Счётная палата проводит сотни проверок, выявляя нарушения на десятки миллиардов рублей.

Контрольная палата Москвы

Контрольная палата Москвы — орган внешнего финансового контроля города федерального значения Москвы. Она была создана в 1995 году. Палата проверяет исполнение бюджета Москвы, использование средств городских целевых программ, а также деятельность органов исполнительной власти города. Её председатель назначается Московской городской Думой.

Контрольная палата Санкт-Петербурга

Контрольно-счётная палата Санкт-Петербурга осуществляет контроль за бюджетом города. Она была создана в 1997 году. Палата проводит экспертизу проектов бюджета, проверки исполнения бюджета, а также аудит эффективности использования государственных средств.

Критика и проблемы

Деятельность контрольных палат нередко подвергается критике. Основные претензии:

• Недостаточная независимость — несмотря на формальную независимость, на практике контрольные палаты могут испытывать давление со стороны исполнительной власти, особенно в регионах и муниципалитетах, где они зависят от финансирования и кадровых решений местных администраций.
• Низкая эффективность — выявленные нарушения не всегда приводят к реальному возмещению ущерба или привлечению виновных к ответственности. Часто отчёты палат остаются без последствий.
• Закрытость — несмотря на принцип гласности, многие проверки проводятся в закрытом режиме, а их результаты публикуются с задержкой или в неполном объёме.
• Политизация — в некоторых случаях контрольные палаты используются для политических атак на оппонентов или, наоборот, для защиты интересов правящей элиты.

Международный опыт

В разных странах мира существуют аналогичные органы, которые называются по-разному: Счётная палата (Франция, Италия), Государственное контрольное управление (Китай), Генеральный аудитор (США, Великобритания). Международная организация высших органов аудита (INTOSAI) объединяет национальные контрольные органы и разрабатывает общие стандарты аудита. В рамках INTOSAI действуют региональные группы, в том числе EUROSAI (европейская) и ASOSAI (азиатская).

Источники

• Федеральный закон от 05.04.2013 № 41-ФЗ «О Счётной палате Российской Федерации» (в действующей редакции).
• Федеральный закон от 07.02.2011 № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счётных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований».
• Конституция Российской Федерации (статья 103, 114).
• Устав города Москвы (статья 38).
• Закон Санкт-Петербурга «О Контрольно-счётной палате Санкт-Петербурга».
• Материалы Счётной палаты Российской Федерации (официальный сайт).
• Материалы Контрольной палаты Москвы (официальный сайт).
• Стандарты INTOSAI (ISSAI).