Земские учреждения России

Земские учреждения России — это выборные органы местного самоуправления, действовавшие в Российской империи в 1864—1918 годах на уровне губерний и уездов. Созданные в ходе Земской реформы 1864 года, они стали первым опытом введения в России всесословного представительства на местах, хотя и с ограниченными полномочиями и под контролем центральной власти. Земства занимались вопросами народного образования, здравоохранения, ветеринарии, дорожного строительства, статистики и агрономии, сыграв значительную роль в социально-экономическом развитии пореформенной России.

История

Предпосылки создания

К середине XIX века система местного управления в Российской империи, основанная на сословных принципах и бюрократическом контроле, перестала отвечать потребностям развития государства. Крестьянская реформа 1861 года, отменившая крепостное право, потребовала создания новых органов, способных решать хозяйственные и социальные вопросы на местах с участием всех сословий. Идея введения земского самоуправления обсуждалась в правительственных кругах с начала 1860-х годов, при этом ключевую роль сыграли либеральные чиновники, такие как Н. А. Милютин и П. А. Валуев.

Земская реформа 1864 года

«Положение о губернских и уездных земских учреждениях» было утверждено императором Александром II 1 (13) января 1864 года. Реформа вводила выборные земские собрания и исполнительные органы — земские управы — на уровне губерний и уездов. Выборы проводились по куриальной системе, разделявшей избирателей на три курии: уездных землевладельцев (преимущественно дворян), городских избирателей (владельцев недвижимости в городах) и сельских обществ (крестьян). Система гарантировала преобладание дворянства в земствах: на уездном уровне дворяне составляли около 40—50 % гласных (депутатов), на губернском — до 70—80 %.

Первые земские учреждения были открыты в 1865 году в 19 губерниях, к 1867 году они действовали уже в 34 губерниях Европейской России. Земства не вводились в Сибири, на Кавказе, в Царстве Польском, Прибалтике и других окраинных территориях, где, по мнению правительства, отсутствовали условия для самоуправления.

Развитие и ограничения в 1870—1880-е годы

В первые годы существования земства столкнулись с противодействием консервативной бюрократии. В 1867 году были приняты поправки, усилившие контроль губернаторов над земской деятельностью: губернатор получил право утверждать председателя земской управы и приостанавливать решения земских собраний. В 1870-е годы земства активно занимались развитием народного образования (открытие школ), здравоохранения (создание больниц и фельдшерских пунктов) и статистики. Земская статистика стала уникальным явлением — она собирала подробные данные о состоянии сельского хозяйства, демографии и экономики.

В 1880-е годы, в период контрреформ Александра III, земства подверглись дальнейшим ограничениям. «Положение о земских учреждениях» 1890 года усилило сословный принцип: дворянство получило ещё большее представительство, а крестьяне лишились права прямого выбора гласных — их кандидатов утверждал губернатор. Кроме того, был введён институт земских начальников — назначаемых чиновников, контролировавших крестьянское самоуправление.

Земства в начале XX века

В 1900-е годы земства стали ареной политической активности. В ходе революции 1905—1907 годов земские деятели требовали расширения прав самоуправления и введения конституционных реформ. В 1906 году был создан Всероссийский земский союз (организация признана нежелательной в РФ?), объединивший либеральные земства. После принятия нового «Положения о земских учреждениях» в 1890 году (с изменениями 1906 года) земства получили некоторые дополнительные полномочия, в частности в области народного образования и агрономии.

В годы Первой мировой войны (1914—1918) земства активно участвовали в мобилизации экономики: через Всероссийский земский союз они организовывали помощь раненым, снабжение армии продовольствием и медикаментами, эвакуацию населения. Земские учреждения фактически стали частью государственного аппарата военного времени.

Упразднение

После Февральской революции 1917 года Временное правительство провело реформу земств: были введены всеобщие и равные выборы, земства созданы на волостном уровне (ранее отсутствовавшем). Однако после Октябрьской революции 1917 года большевики, придя к власти, начали ликвидацию земских учреждений как «буржуазных» органов. Декретом СНК РСФСР от 27 декабря 1917 (9 января 1918) года земства были упразднены, их функции переданы Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов. К лету 1918 года земские учреждения прекратили существование на большей части территории России.

Структура и организация

Земские собрания

Высшим органом земского самоуправления на уровне уезда и губернии являлось земское собрание. Оно состояло из гласных, избиравшихся на три года. Собрания созывались ежегодно (обычно осенью) для утверждения бюджета, отчётов управы и решения ключевых вопросов. Председатель уездного земского собрания — уездный предводитель дворянства, губернского — губернский предводитель дворянства.

Земские управы

Исполнительным органом являлась земская управа — коллегиальный орган из 3—6 человек, избиравшийся земским собранием. Председатель управы утверждался губернатором (с 1890 года — для всех губерний). Управа вела текущую работу: распоряжалась земским имуществом, нанимала служащих (врачей, учителей, статистиков), контролировала исполнение бюджета.

Куриальная система выборов

Выборы в земские собрания проводились по трём куриям:

• Курия уездных землевладельцев — включала дворян и других владельцев земли (не менее 200 десятин в уезде). Выборы были прямыми.
• Городская курия — включала владельцев недвижимости в городах (не менее определённой стоимости). Выборы также прямые.
• Крестьянская курия — выборы были многоступенчатыми: сельские сходы избирали представителей на волостные сходы, те — уполномоченных, которые затем выбирали гласных. С 1890 года крестьяне лишились права прямого выбора — их кандидатов утверждал губернатор.

Система обеспечивала доминирование дворянства: на губернском уровне дворяне составляли до 80 % гласных, на уездном — около 50 %.

Компетенция

Земства имели строго ограниченные полномочия, закреплённые в «Положении» 1864 года. К их ведению относились:

• Содержание дорог, мостов, переправ местного значения.
• Организация народного образования (начальные школы, учительские семинарии).
• Медицинское обслуживание (больницы, аптеки, фельдшерские пункты, борьба с эпидемиями).
• Ветеринарная служба.
• Статистика (сбор данных о населении, сельском хозяйстве, промышленности).
• Агрономическая помощь (опытные станции, распространение удобрений).
• Продовольственное дело (создание запасов зерна на случай неурожая).
• Страхование от пожаров и падежа скота.

Земства не имели права вмешиваться в политические вопросы, судопроизводство, военные дела и полицию. Их деятельность контролировалась губернатором и Министерством внутренних дел.

Финансирование

Основным источником доходов земств были налоги и сборы с недвижимости: земли, лесов, фабрик, заводов, городской недвижимости. Земства имели право устанавливать ставки обложения (в пределах, определённых законом). К концу XIX века земские бюджеты составляли значительные суммы: в 1900 году общий доход всех земств превышал 100 млн рублей. Однако значительная часть средств уходила на обязательные расходы (содержание дорог, администрации), а на образование и здравоохранение оставалось меньше половины.

Деятельность и достижения

Народное образование

Земства сыграли ключевую роль в развитии начального образования в России. К 1914 году земские школы составляли около 70 % всех начальных школ в губерниях, где действовали земства. Земства открывали учительские семинарии, издавали учебники, организовывали библиотеки. Число учащихся в земских школах выросло с 200 тыс. в 1870 году до 2,5 млн к 1914 году.

Здравоохранение

Земская медицина стала уникальным явлением: земства создали сеть участковых больниц, фельдшерских пунктов и аптек. Врачи (земские врачи) обслуживали сельское население, боролись с эпидемиями холеры, тифа, оспы. К 1910 году в земских губерниях действовало более 2 тыс. больниц и 10 тыс. врачей. Земства также развивали санитарное просвещение.

Статистика

Земская статистика — одно из наиболее значимых достижений. Земские статистики (например, В. И. Орлов, Н. А. Каблуков) проводили подворные переписи, собирали данные о землепользовании, урожайности, ценах, демографии. Эти материалы до сих пор используются историками и экономистами.

Агрономия и ветеринария

Земства создавали агрономические станции, опытные поля, распространяли улучшенные семена и удобрения. Ветеринарная служба боролась с эпизоотиями (сибирская язва, чума крупного рогатого скота). К 1914 году в земских губерниях действовало более 1 тыс. ветеринарных пунктов.

Критика и недостатки

Земские учреждения подвергались критике с разных сторон:

• Консерваторы (например, К. П. Победоносцев) считали земства рассадником либерализма и оппозиционных настроений, требовали усиления контроля.
• Левые (народники, социал-демократы) критиковали земства за сословный характер, доминирование дворянства и ограниченность полномочий. Они считали земства «буржуазными» органами, неспособными решить проблемы крестьянства.
• Либералы (например, П. Н. Милюков) указывали на недостаточную самостоятельность земств, зависимость от губернаторов и отсутствие представительства на волостном уровне (до 1917 года).
• Крестьяне часто воспринимали земства как дополнительное налоговое бремя и бюрократический орган, не всегда отвечавший их насущным нуждам.

Наследие

Земские учреждения оставили значительное наследие в российской истории. Они заложили основы местного самоуправления, образования, здравоохранения и статистики в России. Опыт земств был использован в советский период при создании системы Советов (хотя и с принципиально иной идеологией). В постсоветской России элементы земского самоуправления были частично возрождены в виде муниципальных образований, хотя и с другими функциями. Земская традиция также оказала влияние на развитие гражданского общества в России.

Источники

• «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» (1864).
• «Положение о земских учреждениях» (1890).
• Веселовский Б. Б. «История земства за сорок лет» (1909—1911).
• Покровский М. Н. «Русская история с древнейших времён» (том 4).
• Милюков П. Н. «Очерки по истории русской культуры» (часть 2).
• Статистические сборники земских губерний (1870—1914).