Земское собрание

Земское собрание — это выборный орган местного самоуправления в Российской империи, созданный в ходе земской реформы 1864 года на уровне уездов и губерний. Земские собрания являлись распорядительными органами земств, наряду с исполнительными — земскими управами. Они занимались решением вопросов хозяйственного и социального характера на местах, включая здравоохранение, образование, дорожное строительство, статистику и агрономию.

История

Предпосылки создания

До реформы 1864 года в Российской империи отсутствовала система местного самоуправления на уровне уездов и губерний. Административная власть полностью принадлежала назначаемым чиновникам (губернаторам, исправникам). Отмена крепостного права в 1861 году потребовала создания новых органов, способных управлять хозяйственной и социальной инфраструктурой на местах, особенно в сельской местности.

Земская реформа 1864 года

1 января 1864 года император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому документу, в 34 губерниях Европейской России (из 50) вводились выборные земские собрания. Реформа не распространялась на Сибирь, Кавказ, Польшу, Прибалтику и другие окраины, где сохранялись особые порядки.

Развитие и контрреформы

В 1870-х — 1880-х годах земские собрания активно развивались, расширяя свою деятельность в сфере народного образования, медицины и статистики. Однако после убийства Александра II в 1881 году правительство Александра III взяло курс на ограничение земского самоуправления. «Положение о губернских и уездных земских учреждениях» 1890 года усилило контроль со стороны губернаторов, сократило представительство крестьян и повысило имущественный ценз для выборщиков.

Земства в начале XX века

В 1905—1907 годах земские собрания стали ареной политической борьбы: либеральные земцы требовали введения конституции и расширения прав местного самоуправления. После Февральской революции 1917 года Временное правительство реформировало земства, введя всеобщее избирательное право и создав волостные земские собрания. После Октябрьской революции 1917 года земские учреждения были упразднены декретом СНК РСФСР от 27 декабря 1917 года (9 января 1918 года). Их функции перешли к Советам рабочих, крестьянских и солдатских депутатов.

Порядок формирования и состав

Выборы

Выборы в уездные земские собрания были многоступенчатыми и куриальными. Избиратели делились на три курии:

• Курия уездных землевладельцев — владельцы недвижимости (земли, домов) с высоким имущественным цензом (от 200 до 800 десятин земли в зависимости от губернии).
• Курия городских избирателей — владельцы городской недвижимости или торгово-промышленных заведений с определённым годовым оборотом.
• Курия сельских обществ — крестьяне, избиравшие выборщиков на волостных сходах, которые затем участвовали в съезде.

Выборы были непрямыми: избиратели каждой курии выбирали выборщиков, которые затем на съездах избирали гласных (депутатов) уездного земского собрания. Губернские земские собрания формировались из числа гласных уездных собраний.

Состав

В состав земского собрания входили:

• Гласные — выборные члены, избиравшиеся на три года.
• Председатель — избирался из числа гласных, обычно им становился предводитель дворянства (в уезде — уездный, в губернии — губернский).
• Члены управы — исполнительного органа, избиравшиеся собранием.

Число гласных варьировалось: в уездных собраниях — от 10 до 96 человек, в губернских — от 15 до 100 человек. Крестьяне составляли меньшинство (около 10–15% гласных), несмотря на то, что они были основной массой населения.

Полномочия и функции

Обязательные дела

Земские собрания обязаны были заниматься:

• Содержанием дорог, мостов, переправ.
• Обеспечением продовольствием населения в неурожайные годы.
• Строительством и ремонтом тюрем, казарм, почтовых станций.
• Борьбой с пожарами, эпидемиями, эпизоотиями.
• Сбором статистических данных.

Необязательные дела

Наиболее важной сферой стали «необязательные» дела, которые земства развивали по собственной инициативе:

• Народное образование — открытие школ, училищ, библиотек, подготовка учителей. К 1914 году земства содержали около 70% всех начальных школ в земских губерниях.
• Медицина — создание земских больниц, фельдшерских пунктов, аптек, санитарных служб. Земская медицина стала образцом для подражания в Европе.
• Агрономия — организация опытных станций, распространение улучшенных семян и орудий труда, ветеринарная служба.
• Статистика — сбор данных о населении, хозяйстве, урожаях, ценах. Земские статистики создали уникальную базу данных по экономике России.
• Культура — издание книг, организация музеев, театров, народных чтений.

Финансирование

Земские собрания имели право вводить местные налоги и сборы: на землю, недвижимость, торговлю, промыслы. Основным источником доходов был поземельный налог. Земства также получали субсидии от государства. Бюджет земства утверждался собранием и контролировался губернатором.

Устройство и деятельность

Распорядительные и исполнительные органы

Земское собрание (распорядительный орган) собиралось на сессии один-два раза в год (обычно осенью и зимой). На сессиях утверждались бюджет, сметы, отчёты управы, избирались должностные лица. Исполнительным органом являлась земская управа, состоявшая из председателя и нескольких членов, избиравшихся собранием на три года. Управа вела текущую работу, исполняла решения собрания, управляла имуществом и персоналом.

Контроль и ограничения

Деятельность земских собраний контролировалась губернатором и Министерством внутренних дел. Губернатор мог приостановить решение собрания, если считал его незаконным или нецелесообразным. Земства не имели права заниматься политической деятельностью, издавать законы, вмешиваться в дела полиции и суда. Их полномочия ограничивались хозяйственными вопросами.

Значение и наследие

Роль в развитии России

Земские собрания сыграли ключевую роль в модернизации российской провинции во второй половине XIX — начале XX века. Они создали систему всеобщего начального образования, земскую медицину, агрономическую помощь, статистику. Земства стали школой гражданского общества и местного самоуправления, воспитав поколение либеральных деятелей, врачей, учителей, агрономов.

Критика

Земства критиковались за:

• Сословный характер — преобладание дворянства и купечества, ограниченное представительство крестьян.
• Недостаток финансирования — малые бюджеты не позволяли решать все проблемы.
• Зависимость от бюрократии — губернаторский контроль сковывал инициативу.
• Неравномерность развития — в одних губерниях земства были активны, в других — бездействовали.

Современное значение

Опыт земских собраний был учтён при создании системы местного самоуправления в постсоветской России. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (2003 год) заимствовал некоторые принципы земской реформы: выборность, самостоятельность в решении местных вопросов, разделение на представительные и исполнительные органы. В ряде регионов (например, в Курской области) существуют музеи земства и проводятся научные конференции, посвящённые истории земского движения.

Интересные факты

• Земские статистики первыми в России начали проводить подворные переписи крестьянских хозяйств, что позволило получить уникальные данные о жизни деревни.
• Земская медицина ввела принцип бесплатного лечения для крестьян (за счёт земского бюджета), что было новацией для того времени.
• В 1912 году земские собрания ряда губерний выступили против строительства новых тюрем, считая это неэффективным.
• Многие видные деятели русской культуры и науки (например, врач и педагог Н.И. Пирогов, писатель Л.Н. Толстой) были гласными земских собраний.

Источники

• Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 года.
• Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 года.
• «Земское самоуправление в России, 1864–1917» (сборник статей, под ред. Н.Г. Королёвой).
• «История земства в России» (В.В. Веселовский, 1909–1911).
• «Земская статистика» (А.А. Кауфман, 1912).