Земство

Земство — это выборный орган местного самоуправления в Российской империи, действовавший на уровне губерний и уездов в период с 1864 по 1917 год. Земства были введены в ходе Земской реформы 1864 года, ставшей одной из ключевых «Великих реформ» императора Александра II. Основной целью создания земств было привлечение местного населения к решению хозяйственных и социальных вопросов на местах, а также повышение эффективности управления в условиях отмены крепостного права. Несмотря на ограниченный круг полномочий и сословный характер выборов, земства сыграли значительную роль в развитии системы образования, здравоохранения, агрономии и статистики в пореформенной России.

История

Предпосылки создания

Вплоть до середины XIX века система местного управления в России носила преимущественно бюрократический и сословный характер. После отмены крепостного права в 1861 году потребовались новые механизмы управления, способные обеспечить хозяйственное развитие на местах и вовлечь в этот процесс освобождённое крестьянство. Существовавшие ранее дворянские, городские и крестьянские органы не могли эффективно решать комплексные вопросы, выходящие за рамки одного сословия. Подготовка реформы началась в 1859 году в специально учреждённой Комиссии под руководством Н. А. Милютина.

Реформа 1864 года

1 января 1864 года император Александр II утвердил «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому документу, земства создавались как всесословные выборные органы. Выборы проводились по трём куриям (избирательным группам): землевладельческой (крупные помещики), городской (владельцы недвижимости в городах) и сельской (крестьянские общества). Система была многоступенчатой: сельская курия избирала выборщиков на волостных сходах, а те, в свою очередь, — уездных гласных (депутатов). Уездные земские собрания избирали губернских гласных.

Ограничения и контрреформы

С самого начала деятельность земств была ограничена. Во-первых, они не имели исполнительной власти — их решения проводили в жизнь земские управы, наёмные служащие и полиция, подчинённая губернатору. Во-вторых, земства были лишены права заниматься политической деятельностью и обсуждать вопросы государственного устройства. В 1890 году, в период контрреформ Александра III, было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое усилило сословное начало и роль дворянства в земствах, а также ввело более жёсткий контроль со стороны администрации. Крестьянское представительство было сокращено, и выборы от крестьян стали фактически назначаться земскими начальниками.

Деятельность в начале XX века

В начале XX века, особенно в период Первой русской революции (1905—1907), земства активизировали свою общественную роль. Земские деятели (так называемое «третье сословие» земства — врачи, учителя, агрономы, статистики) нередко придерживались либеральных взглядов и выступали за политические реформы. Земские собрания принимали резолюции с требованиями введения народного представительства. После Февральской революции 1917 года Временное правительство предприняло попытку демократизации земств, введя всеобщее и равное избирательное право. Однако после Октябрьской революции 1917 года земства были упразднены. Вместо них была создана система Советов.

Организационная структура

Земское собрание

Распорядительным органом земства являлось земское собрание — коллегиальный орган, состоявший из выборных гласных. Собрания созывались один раз в год (уездные) или на несколько дней (губернские) для утверждения бюджета, планов хозяйственной деятельности, контроля за управами. Председателем собрания по должности являлся предводитель дворянства (уездный или губернский). Собрание избирало членов земской управы, решало вопросы обложения недвижимости земскими сборами (налогом).

Земская управа

Исполнительным органом земства была земская управа — постоянно действующий орган, состоящий из председателя и нескольких членов. Управа нанимала служащих (врачей, учителей, агрономов, техников, статистиков), взимала земские сборы, заведовала земским имуществом, школами, больницами, дорогами. Председатель управы избирался земским собранием, но утверждался губернатором. Он нёс персональную ответственность за хозяйственную деятельность.

Функции и сфера деятельности

Земства занимались исключительно вопросами местного хозяйства и социальной сферы, которые не были отнесены к ведению государственных органов. К их компетенции относились:

• Народное образование: открытие и содержание начальных школ (земских школ), ремесленных и сельскохозяйственных училищ, библиотек. К 1914 году в ведении земств находилось около 60% всех начальных школ в России.
• Медицина: организация сети земских больниц, фельдшерских пунктов, аптек, борьба с эпидемиями. Земская медицина считается одним из наиболее успешных проектов, создавшим доступную для крестьянства медицинскую помощь.
• Ветеринария: борьба с заболеваниями скота, организация ветеринарных пунктов.
• Агрономия и сельское хозяйство: содействие развитию сельского хозяйства (распространение улучшенных семян, удобрений, машин), организация образцовых хозяйств, складов сельхозинвентаря, ветеринарных и агрономических консультаций.
• Статистика: сбор и обработка статистических данных о состоянии хозяйства, населения, промыслов. Земская статистика стала важным источником информации для экономической науки.
• Благоустройство и транспорт: строительство и содержание местных дорог, мостов, почтовых трактов, устройство ярмарок, рынков, бирж труда.
• Страхование: организация взаимного страхования недвижимости (строений, лесов, посевов) от пожаров, градобития и других стихийных бедствий.
• Содействие благотворительности: выделение средств на содержание богаделен, сиротских домов, приютов.

Финансирование

Основным источником доходов земств было поземельное обложение — налог, взимаемый с владельцев недвижимости (земли, домов, фабрик, заводов) на территории уезда или губернии. Размер налога исчислялся как процент от «доходности» недвижимости, определяемой земскими оценщиками. Также земства получали доходы от своего имущества (лесные угодья, оброчные статьи), пошлины за пользование земскими учреждениями (больничные, школьные), а также государственные субсидии (в основном на образование и медицину). Земства не могли вводить прямые подушные налоги, что было прерогативой государства.

Значение

Земства сыграли важнейшую роль в модернизации российской деревни во второй половине XIX — начале XX века. Они способствовали:

• Распространению грамотности: благодаря земским школам уровень грамотности среди крестьян вырос с 6% в 1860-х годах до 30-40% к 1910-м годам.
• Снижению смертности и заболеваемости: земская медицина создала систему сельских больниц и фельдшерских пунктов, что привело к снижению детской смертности и эпидемий.
• Повышению агротехнического уровня: агрономическая помощь способствовала внедрению более совершенных агротехнических методов, что повысило урожайность ряда культур (особенно картофеля и гречихи).
• Развитию статистической науки: земская статистика стала одной из лучших в мире по своей детальности и методикам.
• Формированию гражданского общества: деятельность земств, несмотря на сословные ограничения, воспитывала навыки самоуправления, независимости от государственной бюрократии и ответственности. Многие общественные деятели, в том числе будущие министры Временного правительства (Д. Н. Шипов, Г. Е. Львов, А. И. Гучков, М. В. Челноков), начинали свою карьеру в земствах.

Критика

Земская реформа подвергалась критике как слева, так и справа. Консерваторы считали, что земства подрывают самодержавие, создавая параллельные центры власти и предоставляя чрезмерную свободу либеральной интеллигенции. Революционеры (народники, эсеры, большевики) критиковали земства за ограниченность реформ, сословный характер выборов, неспособность решить коренные проблемы крестьянства (малоземелье, высокие налоги, бесправие) и за то, что они, по мнению Ленина, являются «пятым колесом в телеге чиновничьего управления». Либералы же критиковали земства за недостаток финансовой самостоятельности и политических прав, а также за сильное влияние дворянства, особенно после контрреформ 1890 года.

Интересные факты

1. Первая земская школа открылась в 1865 году в селе Новые Хвощи Тверской губернии (ныне — территория Калининской области).
2. Земским врачом в 1880-х годах работал будущий писатель Антон Павлович Чехов, что нашло отражение во многих его произведениях (рассказы «Попрыгунья», «Дом с мезонином», «Ионыч»).
3. Знаменитая «земская статистика» была впервые введена в Тверской губернии под руководством В. П. Воронцова. Эти данные использовались для анализа экономического положения крестьянства не только в России, но и за рубежом.
4. Во время Первой мировой войны (1914—1918) земские организации были объединены в Всероссийский земский союз (ВЗС), который занимался снабжением армии, организацией госпиталей и продовольственной помощью беженцам. После Февральской революции ВЗС был преобразован в Министерство земледелия Временного правительства.
5. В современной России существуют сельские и городские поселения, которые по своим функциям частично наследуют земские учреждения дореволюционной России (хотя правовая база и политический контекст принципиально различны).

Источники

1. Дружинин Н. М. «Русская деревня на переломе: 1861—1880». — М.: Наука, 1978.
2. Захарова Л. Г. «Самодержавие и отмена крепостного права в России. 1856—1861». — М.: Изд-во МГУ, 1984.
3. «Земство» // Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона.
4. Кизеветтер А. А. «Местное самоуправление в России». — СПб., 1910.
5. Ленин В. И. «Что такое «друзья народа» и как они воюют против социал-демократов?» (1894).
6. Пайпс Р. «Россия при старом режиме». — М.: Захаров, 2004.
7. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.
8. Шипов Д. Н. «Воспоминания и думы о пережитом». — М., 1918.