Бюджетное законодательство

Бюджетное законодательство — это совокупность нормативных правовых актов, регулирующих отношения, возникающие в процессе формирования, распределения и использования бюджетов всех уровней бюджетной системы государства, а также контроля за их исполнением. Оно устанавливает правовые основы бюджетного устройства, определяет компетенцию органов государственной власти и местного самоуправления в бюджетной сфере, регламентирует порядок составления, рассмотрения, утверждения и исполнения бюджетов, а также осуществления бюджетного учёта и отчётности.

Правовая природа и источники

Бюджетное законодательство является частью финансового права и представляет собой иерархически выстроенную систему нормативных актов. Основным источником в большинстве стран, включая Российскую Федерацию, является кодифицированный закон — Бюджетный кодекс. В федеративных государствах бюджетное законодательство включает акты федерального уровня, акты субъектов федерации и муниципальные правовые акты.

Иерархия нормативных актов в РФ

В Российской Федерации бюджетное законодательство состоит из четырёх уровней:

1. Конституция РФ — закрепляет базовые принципы бюджетного федерализма, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральным центром и регионами (статьи 71, 72, 73, 106, 114).
2. Бюджетный кодекс РФ (БК РФ) — основной кодифицированный закон, принятый в 1998 году и введённый в действие с 1 января 2000 года. Он определяет общие принципы бюджетного законодательства, правовое положение участников бюджетного процесса, основания и виды ответственности за нарушение бюджетного законодательства.
3. Федеральные законы (например, «О федеральном бюджете на очередной финансовый год и плановый период», «О внесении изменений в Бюджетный кодекс РФ»), а также законы субъектов РФ о бюджетах и муниципальные правовые акты представительных органов местного самоуправления.
4. Подзаконные нормативные акты — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты Министерства финансов РФ, Федерального казначейства, а также аналогичные акты региональных и муниципальных органов.

Основные принципы бюджетного законодательства

Бюджетное законодательство базируется на ряде фундаментальных принципов, закреплённых в Бюджетном кодексе РФ (глава 5):

• Принцип единства бюджетной системы РФ — обеспечивается единой правовой базой, единой бюджетной классификацией, едиными формами бюджетной документации и отчётности.
• Принцип разграничения доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов — закрепление соответствующих полномочий за федеральными, региональными и местными органами власти.
• Принцип самостоятельности бюджетов — право и обязанность органов власти каждого уровня самостоятельно осуществлять бюджетный процесс, иметь собственные источники доходов и определять направления расходования средств.
• Принцип сбалансированности бюджета — объём предусмотренных расходов должен соответствовать суммарному объёму доходов и поступлений из источников финансирования дефицита бюджета.
• Принцип эффективности использования бюджетных средств — достижение заданных результатов с использованием наименьшего объёма средств или достижение наилучшего результата с использованием определённого объёма средств.
• Принцип общего (совокупного) покрытия расходов — все расходы бюджета должны покрываться общей суммой доходов и поступлений из источников финансирования его дефицита.
• Принцип прозрачности (открытости) — обязательное опубликование в средствах массовой информации утверждённых бюджетов и отчётов об их исполнении, доступность информации о ходе исполнения бюджетов.
• Принцип достоверности бюджета — реалистичность расчётов доходов и расходов, их надёжное прогнозирование.
• Принцип адресности и целевого характера бюджетных средств — бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей с обозначением направления их использования.
• Принцип подведомственности расходов — получатели бюджетных средств вправе получать их только от главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств, в ведении которого они находятся.
• Принцип единства кассы — зачисление всех кассовых поступлений и осуществление всех кассовых выплат с единого счёта бюджета.

Предмет регулирования

Бюджетное законодательство регулирует следующие ключевые группы общественных отношений:

• Бюджетное устройство — определение структуры бюджетной системы, принципов её построения и функционирования.
• Доходы бюджетов — установление видов доходов (налоговые, неналоговые, безвозмездные поступления), порядка их зачисления и распределения между бюджетами.
• Расходы бюджетов — формирование расходных обязательств, их разграничение, установление форм бюджетных ассигнований (субсидии, субвенции, бюджетные инвестиции, государственные закупки).
• Межбюджетные отношения — предоставление межбюджетных трансфертов (дотации, субсидии, субвенции, иные межбюджетные трансферты) из вышестоящих бюджетов нижестоящим.
• Бюджетный процесс — регламентация стадий составления проектов бюджетов, их рассмотрения и утверждения, исполнения, а также составления и утверждения бюджетной отчётности.
• Государственный и муниципальный финансовый контроль — установление форм и методов контроля за соблюдением бюджетного законодательства, целевым использованием средств.
• Ответственность за нарушение бюджетного законодательства — меры принуждения (блокировка расходов, изъятие средств, начисление пеней, штрафы).

Бюджетный процесс

Бюджетный процесс — это регламентированная законодательством деятельность органов власти по составлению, рассмотрению, утверждению и исполнению бюджетов. В Российской Федерации он включает следующие стадии:

1. Составление проекта бюджета — осуществляется Правительством РФ (федеральный бюджет), высшими исполнительными органами субъектов РФ и местными администрациями. Основой служат прогноз социально-экономического развития и основные направления бюджетной и налоговой политики.
2. Рассмотрение и утверждение бюджета — проект федерального бюджета вносится Правительством РФ в Государственную Думу Федерального Собрания РФ не позднее 1 октября текущего года. Проходит несколько чтений, в ходе которых уточняются параметры бюджета. После принятия Государственной Думой закон одобряется Советом Федерации и подписывается Президентом РФ.
3. Исполнение бюджета — организуется на основе сводной бюджетной росписи и кассового плана. Исполнение осуществляется по доходам (мобилизация доходов) и по расходам (санкционирование и финансирование расходов). Кассовое обслуживание исполнения бюджетов возложено на Федеральное казначейство (Казначейство России).
4. Составление, внешняя проверка, рассмотрение и утверждение бюджетной отчётности — ежегодно отчёт об исполнении федерального бюджета готовится Правительством РФ и направляется в Счётную палату РФ (орган внешнего государственного финансового контроля) для внешней проверки. Затем отчёт представляется в Государственную Думу и утверждается в форме федерального закона.

Особенности бюджетного законодательства в РФ

• Трёхлетнее бюджетное планирование — с 2007 года федеральный бюджет и бюджеты большинства регионов утверждаются на очередной финансовый год и плановый период (два последующих года), что повышает предсказуемость бюджетной политики.
• Программно-целевой метод — значительная часть расходов формируется в рамках государственных программ РФ, что увязывает бюджетные ассигнования с конкретными целями и показателями их достижения.
• Бюджетная классификация — группировка доходов, расходов и источников финансирования дефицитов бюджетов, обеспечивающая сопоставимость показателей бюджетов всех уровней. Единые правила её применения устанавливаются Министерством финансов РФ.
• Ответственность за нарушение — Бюджетный кодекс РФ содержит главу 29 «Общие положения об ответственности за нарушение бюджетного законодательства», которая предусматривает такие меры, как предупреждение о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса, блокировка расходов, изъятие бюджетных средств, начисление пеней, а также административную и уголовную ответственность для должностных лиц.

Критика и проблемы

Бюджетное законодательство РФ неоднократно подвергалось критике за излишнюю сложность и частые изменения (в Бюджетный кодекс вносились поправки десятками федеральных законов ежегодно). Отмечалась проблема несбалансированности бюджетов многих регионов и муниципалитетов, зависимость от федеральных трансфертов. Также высказывались замечания о недостаточной эффективности программно-целевого бюджетирования и низком качестве финансового менеджмента в государственном секторе.

Источники

• Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020).
• Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 01.05.2024).
• Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2024 год и на плановый период 2025 и 2026 годов» от 27.11.2023 № 540-ФЗ.
• Указ Президента РФ от 07.05.2024 № 309 «О национальных целях развития Российской Федерации на период до 2030 года и на перспективу до 2036 года».
• Постановление Правительства РФ от 26.05.2021 № 786 «Об утверждении Правил формирования и ведения реестра источников доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации».
• Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / под ред. Е. Ю. Грачевой. — М.: Проспект, 2023.
• Финансовое право: учебник / под ред. Н. И. Химичевой. — М.: Норма, 2022.