Бюджетные организации

Бюджетные организации — это некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, её субъектами или муниципальными образованиями для осуществления управленческих, социально-культурных, научно-технических или иных функций некоммерческого характера, деятельность которых финансируется из соответствующего бюджета (федерального, регионального или местного) на основе сметы доходов и расходов. Ключевой особенностью бюджетных организаций является их полная или частичная зависимость от государственного или муниципального бюджета, а также строго целевой характер расходования выделяемых средств.

Правовой статус и нормативная база

Правовое положение бюджетных организаций в Российской Федерации регулируется Гражданским кодексом РФ (статьи 120, 296–298), Бюджетным кодексом РФ, а также Федеральным законом от 12 января 1996 года № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях». С 2010 года, после принятия Федерального закона № 83-ФЗ, произошла реформа бюджетной сети, в результате которой организации разделились на три типа: казённые, бюджетные и автономные учреждения. Термин «бюджетные организации» в узком смысле стал применяться к бюджетным учреждениям — одному из трёх типов, однако в широком смысле он по-прежнему охватывает все организации, финансируемые из бюджета.

Основные признаки бюджетной организации

Бюджетная организация характеризуется следующими признаками:

• Учредитель — государственный орган (федеральный, региональный) или орган местного самоуправления.
• Цель деятельности — некоммерческая (образование, здравоохранение, культура, наука, социальная защита, управление).
• Финансирование — из соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы (для казённых учреждений) или субсидий на выполнение государственного/муниципального задания (для бюджетных и автономных учреждений).
• Имущество — закрепляется на праве оперативного управления, не подлежит приватизации.
• Ответственность — по своим обязательствам отвечает находящимися в её распоряжении денежными средствами (при их недостаточности субсидиарную ответственность несёт учредитель — для казённых учреждений; для бюджетных и автономных — учредитель не отвечает, если иное не установлено законом).

Типы бюджетных организаций (с 2010 года)

Реформа бюджетной сети, проведённая в 2010 году, разделила государственные и муниципальные учреждения на три типа:

Казённые учреждения

Казённые учреждения — наиболее жёстко регулируемый тип. Они полностью финансируются из бюджета по смете, не имеют права заниматься приносящей доход деятельностью (если это прямо не предусмотрено законом), а все полученные доходы подлежат зачислению в соответствующий бюджет. Казённые учреждения, как правило, выполняют государственные функции — например, органы власти, военкоматы, учреждения исполнения наказаний, налоговые инспекции.

Бюджетные учреждения

Бюджетные учреждения (в узком смысле) — наиболее распространённый тип. Они финансируются через субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, а также могут оказывать платные услуги сверх задания. Доходы от платной деятельности остаются в распоряжении учреждения и используются для достижения уставных целей. К этому типу относятся большинство школ, детских садов, больниц, музеев, библиотек, вузов (за исключением переведённых в автономный статус).

Автономные учреждения

Автономные учреждения обладают наибольшей финансово-хозяйственной самостоятельностью. Они также получают субсидии на выполнение задания, но имеют более широкие права по распоряжению имуществом (кроме недвижимого и особо ценного движимого), могут открывать счета в кредитных организациях (не только в казначействе), самостоятельно утверждают план финансово-хозяйственной деятельности. К автономным учреждениям относятся некоторые университеты, театры, спортивные комплексы.

Финансирование и бюджетный процесс

Финансирование бюджетных организаций осуществляется в рамках бюджетного процесса. Основные механизмы:

• Бюджетная смета — для казённых учреждений: детальный план доходов и расходов, утверждаемый главным распорядителем бюджетных средств. Расходы строго привязаны к кодам бюджетной классификации.
• Государственное (муниципальное) задание — для бюджетных и автономных учреждений: документ, устанавливающий объём и качество оказываемых услуг (выполняемых работ). На его выполнение выделяется субсидия из бюджета. Объём субсидии рассчитывается на основе нормативных затрат.
• План финансово-хозяйственной деятельности — для бюджетных и автономных учреждений: документ, определяющий все доходы (включая от платной деятельности) и расходы на текущий финансовый год и плановый период.

Все операции бюджетных организаций (кроме автономных) проводятся через лицевые счета, открытые в органах Федерального казначейства (для федеральных учреждений) или в финансовых органах субъектов РФ и муниципалитетов. Это обеспечивает контроль за целевым использованием средств.

Структура и управление

Структура бюджетной организации определяется её учредителем и уставом (положением). Типовая иерархия включает:

• Руководитель (директор, ректор, главный врач) — назначается учредителем или избирается (для некоторых автономных учреждений).
• Заместители руководителя — по направлениям деятельности (учебная, научная, хозяйственная, финансовая).
• Структурные подразделения — факультеты, кафедры, отделения, отделы, лаборатории, службы.
• Коллегиальные органы управления — учёный совет, педагогический совет, наблюдательный совет (для автономных учреждений), общее собрание работников.

Управление имуществом осуществляется на праве оперативного управления. Бюджетная организация не вправе отчуждать или иным способом распоряжаться закреплённым за ней имуществом (особо ценным движимым и недвижимым) без согласия собственника.

Сферы деятельности

Бюджетные организации действуют практически во всех социально значимых сферах:

• Образование — школы, детские сады, колледжи, вузы, учреждения дополнительного образования.
• Здравоохранение — больницы, поликлиники, диспансеры, станции скорой помощи, санатории.
• Культура — музеи, библиотеки, театры, филармонии, дома культуры, архивы.
• Наука — научно-исследовательские институты, академии наук.
• Социальная защита — дома-интернаты для престарелых и инвалидов, центры социального обслуживания, детские дома.
• Физическая культура и спорт — спортивные школы, центры спортивной подготовки, стадионы.
• Государственное и муниципальное управление — администрации, министерства, ведомства, избирательные комиссии, суды.

Особенности трудовых отношений

Работники бюджетных организаций относятся к категории работников бюджетной сферы. Их труд регулируется Трудовым кодексом РФ, а также отраслевыми нормативными актами. Оплата труда осуществляется на основе:

• Тарифной системы (ЕТС — единая тарифная сетка) — для некоторых категорий работников (например, учителей, врачей) с учётом квалификации, стажа, условий труда.
• Системы эффективного контракта — с 2012 года введена для стимулирования качества работы: часть зарплаты зависит от выполнения показателей эффективности.
• Региональных и муниципальных нормативов — субъекты РФ и муниципалитеты могут устанавливать доплаты и надбавки за счёт своих бюджетов.

Заработная плата работников бюджетных организаций, как правило, ниже, чем в коммерческом секторе, что является предметом периодических дискуссий и профсоюзных требований.

Проблемы и критика

Деятельность бюджетных организаций в России сопровождается рядом системных проблем:

• Недостаточное финансирование — особенно в сферах образования и здравоохранения, что приводит к износу материально-технической базы, низким зарплатам и оттоку кадров.
• Бюрократизация — избыточная отчётность, сложность процедур закупок (по 44-ФЗ и 223-ФЗ), жёсткий контроль со стороны казначейства и контрольно-счётных органов.
• Неравенство регионов — уровень финансирования бюджетных организаций сильно различается в зависимости от бюджетной обеспеченности субъекта РФ или муниципалитета.
• Сокращение сети — в 2010–2020-х годах проводилась оптимизация бюджетных учреждений (особенно в сельской местности): закрывались малокомплектные школы, фельдшерско-акушерские пункты, библиотеки, что вызывало общественное недовольство.
• Эффективность расходования средств — нередки случаи нецелевого использования бюджетных средств, коррупции при проведении закупок, завышения объёмов выполненных работ.

Международный контекст

Бюджетные организации существуют во всех странах мира, однако их правовой статус и механизмы финансирования различаются. В странах с англосаксонской правовой системой (США, Великобритания) аналогами являются «government agencies» (государственные агентства) и «public sector organizations», которые также финансируются из бюджета, но могут иметь большую автономию. В странах континентальной Европы (Германия, Франция) распространены публично-правовые учреждения (établissements publics), сочетающие элементы государственного управления и хозяйственной самостоятельности. В России модель бюджетных организаций исторически сложилась на основе советской системы государственных учреждений, где все они были казёнными, а реформа 2010 года была направлена на повышение их экономической самостоятельности.

Источники

• Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая), статьи 120, 296–298.
• Бюджетный кодекс Российской Федерации, глава 24.1 «Особенности использования бюджетных средств государственными (муниципальными) учреждениями».
• Федеральный закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях».
• Федеральный закон от 08.05.2010 № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных (муниципальных) учреждений».
• Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях».
• Постановление Правительства РФ от 26.07.2010 № 537 «О порядке формирования государственного задания…».
• «Бюджетные учреждения: правовой статус и финансирование» — учебное пособие, под ред. А. В. Брызгалина, 2019.
• «Экономика общественного сектора» — учебник, Якобсон Л. И., 2018.