Городская управа

Городская управа — это исполнительный орган городского самоуправления в Российской империи, действовавший в период с 1870 по 1917 год. Управа являлась коллегиальным органом, избираемым городской думой, и отвечала за текущее управление городским хозяйством, исполнение решений думы и надзор за подведомственными учреждениями. Введение городских управ стало результатом Городской реформы 1870 года, которая заменила сословные органы управления всесословными выборными учреждениями.

История

Предпосылки создания

До реформы 1870 года городским управлением в Российской империи ведали сословные органы — городские магистраты и ратуши, подчинённые губернаторам и Министерству внутренних дел. Эта система, заложенная ещё в XVIII веке, к середине XIX века устарела: она не обеспечивала эффективного управления растущими городами, страдала от бюрократизма и коррупции. После отмены крепостного права (1861) и проведения земской реформы (1864) необходимость модернизации городского управления стала очевидной.

Городская реформа 1870 года

16 (28) июня 1870 года император Александр II утвердил «Городовое положение», которое вводило в городах новую систему самоуправления. Согласно этому закону, высшим распорядительным органом становилась городская дума, избираемая на основе имущественного ценза, а исполнительным — городская управа. Управа избиралась думой на срок от 4 до 6 лет (в зависимости от разряда города) и состояла из городского головы (председателя) и нескольких членов (обычно от 2 до 6). Количество членов управы зависело от численности населения и бюджета города.

Деятельность в 1870–1917 годах

В первые десятилетия после реформы городские управы активно занимались благоустройством: строительством водопроводов, мостовых, освещения, организацией пожарной охраны и санитарного надзора. В крупных городах (Москва, Санкт-Петербург, Киев, Одесса) управы стали центрами либеральной общественной мысли. Например, Московская городская управа под руководством городского головы Николая Алексеева (1885–1893) провела масштабную модернизацию городского хозяйства: построила Мытищинский водопровод, замостила центральные улицы, ввела электрическое освещение.

В начале XX века, на фоне роста революционных настроений, городские управы всё чаще вступали в конфликт с царской администрацией. В 1905–1907 годах многие управы поддержали требования политических реформ, что привело к временному ограничению их полномочий. После Февральской революции 1917 года городские управы были преобразованы в городские комитеты, а после Октябрьской революции — упразднены и заменены советами рабочих и солдатских депутатов.

Структура и порядок формирования

Городской голова

Городской голова являлся председателем управы и одновременно председателем городской думы. Он избирался думой из числа гласных (депутатов) и утверждался в должности губернатором (для губернских городов) или министром внутренних дел (для столиц и крупных центров). Голова нёс персональную ответственность за деятельность управы и представлял город во внешних сношениях. В его отсутствие обязанности исполнял один из членов управы.

Члены управы

Члены управы избирались думой из числа лиц, обладающих избирательным правом (имущественный ценз, возраст от 25 лет, отсутствие судимости). Они заведовали отдельными отраслями городского хозяйства: образованием, здравоохранением, благоустройством, финансами, торговлей и промышленностью. Члены управы получали жалованье из городского бюджета (кроме случаев, когда они работали на общественных началах). В малых городах управы могли состоять из 2–3 человек, в крупных — до 10.

Канцелярия и подведомственные учреждения

При управе действовала канцелярия (секретариат), которая вела делопроизводство, готовила доклады думе и отчёты губернатору. Управе подчинялись городские службы: пожарные команды, санитарные врачи, архитекторы, инженеры, смотрители рынков и скотобоен. В крупных городах при управе создавались специализированные комитеты и комиссии (например, по народному образованию, по водоснабжению).

Функции и полномочия

Исполнительная деятельность

Управа обеспечивала исполнение решений городской думы. В её ведении находились:

• Содержание и ремонт городских зданий, дорог, мостов, набережных.
• Организация водоснабжения, канализации, уличного освещения.
• Управление городскими больницами, школами, приютами, богадельнями.
• Надзор за торговлей на рынках и ярмарках, контроль за весами и мерами.
• Сбор городских налогов и пошлин (с недвижимости, с торговых заведений, с извозчиков).
• Составление проекта городского бюджета и отчёта о его исполнении.

Финансовое управление

Управа разрабатывала смету доходов и расходов города, которая утверждалась думой. Основными источниками доходов были: налог на недвижимость (до 10% от стоимости), сборы с торговых и промышленных заведений, доходы от городских предприятий (бани, бойни, склады), а также государственные субсидии. Управа контролировала расходование средств, вела бухгалтерский учёт и ежегодно публиковала отчёты.

Взаимодействие с государственной властью

Управа подчинялась губернатору, который мог приостанавливать её решения, если они противоречили закону или государственным интересам. Губернатор также утверждал городского голову и мог инициировать ревизию управы. В экстренных случаях (эпидемии, пожары, беспорядки) управа обязана была действовать по указаниям губернских властей.

Классификация городских управ

По «Городовому положению» 1870 года города делились на три разряда в зависимости от численности населения:

• Крупные (свыше 100 тыс. жителей) — управа состояла из головы и 4–6 членов, имела развёрнутую канцелярию и специализированные отделы.
• Средние (от 20 до 100 тыс.) — управа из головы и 2–4 членов, более простая структура.
• Малые (до 20 тыс.) — управа могла состоять из головы и одного члена, а в самых маленьких городах — только из головы.

В столичных городах (Санкт-Петербург, Москва) управы имели особый статус: их головы утверждались лично императором, а бюджеты контролировались Министерством внутренних дел.

Примеры деятельности

Московская городская управа (1870–1917)

Московская управа под руководством городских голов Николая Алексеева, Константина Рукавишникова и Николая Гучкова провела ряд крупных проектов:

• Строительство Мытищинского водопровода (1892) — первого в городе централизованного водоснабжения.
• Замощение центральных улиц булыжником и асфальтом (1900–1910).
• Организация первой в России городской скорой медицинской помощи (1898).
• Открытие городских народных училищ и библиотек.

Санкт-Петербургская городская управа

Петербургская управа занималась строительством мостов (Троицкий, Литейный), прокладкой трамвайных линий (1907), организацией водопровода и канализации. В 1910-х годах управа разработала проект метрополитена, который не был реализован из-за начала Первой мировой войны.

Критика и недостатки

Современники критиковали городские управы за:

• Бюрократизм — медленное принятие решений, обилие бумажной отчётности.
• Коррупцию — случаи хищений при строительстве и закупках (например, скандал с поставками некачественного асфальта в Москве в 1912 году).
• Неравенство избирательной системы — имущественный ценз лишал избирательных прав большинство горожан (рабочих, мелких служащих, женщин). В Москве в 1890-х годах право голоса имели лишь около 3% населения.
• Конфликты с губернаторами — частые разногласия по вопросам бюджета и благоустройства приводили к параличу управления.

Упразднение

После Февральской революции 1917 года Временное правительство реформировало городские управы, расширив их состав за счёт представителей рабочих и солдатских организаций. Однако после Октябрьской революции большевики упразднили городские управы декретом «Об организации местного самоуправления» (декабрь 1917). Их функции перешли к городским советам рабочих и солдатских депутатов, а затем — к исполкомам Советов.

Источники

• «Городовое положение» 1870 года (Полное собрание законов Российской империи, том XLV, № 48498).
• «История Москвы» под редакцией А. А. Зимина (том 4, 1954).
• «Очерки истории городского самоуправления в России» (Санкт-Петербург, 2003).
• «Городское самоуправление в России во второй половине XIX — начале XX века» (журнал «Вопросы истории», № 5, 2008).