Государственная налоговая служба Российской Федерации

Государственная налоговая служба Российской Федерации — федеральный орган исполнительной власти, осуществлявший в 1990—1998 годах функции по контролю и надзору в сфере налогов и сборов, а также функции валютного контроля, отнесённые к компетенции налоговых органов. В 1998 году преобразован в Министерство Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России), которое в 2004 году, в свою очередь, преобразовано в Федеральную налоговую службу (ФНС России). Таким образом, Государственная налоговая служба РСФСР/РФ (ГНС) является предшественником действующей Федеральной налоговой службы.

История создания и развития

Предпосылки создания

В Советском Союзе существовала разветвлённая система государственных доходов, формировавшихся в основном за счёт отчислений от прибыли государственных предприятий, налога с оборота и подоходного налога с населения. Прямое налоговое администрирование в современном смысле отсутствовало: функция взимания налогов была рассредоточена между финансовыми органами (Министерство финансов СССР, министерства финансов союзных республик), государственными трудовыми сберегательными кассами и иными ведомствами. С началом рыночных реформ в конце 1980-х годов возникла потребность в создании единой централизованной структуры, способной обеспечить сбор налоговых поступлений в условиях формирования легального частного сектора, кооперативного движения и смешанных форм собственности.

Образование ГНС РСФСР (1990—1991)

Государственная налоговая служба РСФСР была создана в соответствии с Законом РСФСР от 21 марта 1991 года «О Государственной налоговой службе РСФСР». Однако фактически её формирование началось несколько раньше: 19 ноября 1990 года постановлением Совета Министров РСФСР № 507 была образована Государственная налоговая инспекция, которая в 1991 году была преобразована в службу. Первым руководителем (начальником) Государственной налоговой службы РСФСР стал И. Ф. Лазарев (1991—1992).

На момент создания в структуру входили центральный аппарат, налоговые инспекции по республикам в составе РСФСР, краям, областям, городам и районам. В 1991 году численность сотрудников службы составляла около 70 тыс. человек.

Деятельность в период 1992—1998 годов

В 1992 году, после распада СССР, ГНС РСФСР была переименована в Государственную налоговую службу Российской Федерации (ГНС РФ). В этот период на службу были возложены следующие основные задачи:

• контроль за соблюдением налогового законодательства;
• своевременный и полный учёт налоговых поступлений в бюджеты всех уровней;
• проведение камеральных и выездных налоговых проверок;
• применение мер принудительного взыскания недоимок и штрафов;
• ведение государственного реестра налогоплательщиков (единый реестр начал формироваться с 1993 года).

ГНС РФ функционировала в сложных условиях: нестабильное экономическое положение, высокая инфляция, массовое уклонение от уплаты налогов, несовершенство законодательной базы. Налоговое администрирование того периода характеризовалось значительной долей недоимок и слабой автоматизацией учёта.

В 1993 году был принят Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», который определил перечень федеральных, региональных и местных налогов. ГНС РФ участвовала в разработке подзаконных актов и методик расчёта налогов. С 1994 года началось внедрение автоматизированной информационной системы «Налог» (АИС «Налог») для электронной обработки данных.

Реорганизация в МНС России (1998)

К концу 1990-х годов недостатки системы управления налоговыми органами стали очевидны: двойное подчинение (ведомственное и местным органам власти в период до 1997 года), слабая координация, низкая эффективность контрольной работы. Указом Президента РФ от 23 декабря 1998 года № 1635 Государственная налоговая служба РФ была упразднена, а её функции переданы Министерству Российской Федерации по налогам и сборам (МНС России). Новое ведомство получило статус федерального органа исполнительной власти, подчиняющегося непосредственно Президенту и Правительству РФ, что усилило вертикаль управления.

Структура в 1990–1998 годах

Организационная структура ГНС РФ была трехуровневой:

• Центральный аппарат (г. Москва) — определял налоговую политику, разрабатывал инструкции и методические указания, координировал работу регионов.
• Территориальные управления по субъектам Российской Федерации (республиканские, краевые, областные налоговые инспекции) — осуществляли общее руководство на региональном уровне.
• Городские и районные налоговые инспекции — непосредственная работа с налогоплательщиками, приём отчётности, проведение проверок, взыскание недоимок.

В центральном аппарате существовали управления: по налогообложению юридических лиц; по налогообложению физических лиц; по налоговым проверкам; по работе с крупными налогоплательщиками; правовое, финансово-экономическое и другие подразделения. Общая численность сотрудников в 1997 году составляла около 180 тыс. человек.

Основные функции и полномочия

Согласно Положению о Государственной налоговой службе РФ, утверждённому Правительством в 1992 году, на ГНС возлагались следующие функции:

• Учёт налогоплательщиков — присвоение идентификационных номеров (ИНН), ведение реестров.
• Контроль за исчислением и уплатой налогов — проверка бухгалтерской отчётности, налоговых деклараций, иных документов.
• Применение санкций — наложение штрафов, пеней за несвоевременную уплату или сокрытие доходов.
• Взыскание недоимок — бесспорное списание средств с банковских счетов налогоплательщиков (на основании инкассовых поручений).
• Лицензирование отдельных видов деятельности (например, производство и оборот алкогольной продукции).
• Ведение разъяснительной работы — информирование налогоплательщиков о действующем законодательстве.

Критика и проблемы

Деятельность ГНС РФ в 1990-е годы нередко подвергалась критике со стороны бизнеса и экспертов за следующие недостатки:

• Бюрократизм и неэффективность — длительные сроки проверок, многочисленные требования документов при несовершенной автоматизации учёта.
• Коррупция — из-за низких зарплат сотрудников (особенно на местах) и слабого внутреннего контроля были распространены случаи взяточничества, «крышевания» уклоняющихся от уплаты фирм.
• Избыточное давление на бизнес — применение жёстких мер (арест счетов, изъятие документов) без достаточных оснований, в том числе в ходе так называемых «выездных проверок с пристрастием».
• Неоднозначность толкования налогового законодательства — из-за частых поправок и противоречий между нормативными актами налогоплательщики и инспекторы нередко трактовали законы по-разному, что порождало судебные споры.
• Низкая эффективность сбора налогов — доля недоимок в ВВП в некоторые годы достигала 5–7 %, огромное число предприятий работали «в тени», не подавая отчетность.

В то же время, именно в рамках ГНС были заложены основы единой системы налогового учёта и контроля, в том числе внедрена практика камеральных проверок и единый порядок оформления выездных проверок.

Наследие и значение

Государственная налоговая служба РФ сыграла ключевую роль в становлении постсоветской фискальной системы. Именно в период её деятельности были введены основные виды налогов, действовавшие в РФ до налоговой реформы начала 2000-х годов: налог на прибыль предприятий (1992), налог на добавленную стоимость (1992), акцизы, подоходный налог с физических лиц (1992, до введения НДФЛ с плоской шкалой в 2001 году), налог на имущество предприятий и других.

Опыт ГНС РФ (позитивный и негативный) был учтён при реформировании налогового администрирования в 1998–2004 годах. Создание МНС России, а затем ФНС России позволило выстроить более чёткую централизованную иерархию, внедрить современные информационные технологии (электронный документооборот, личные кабинеты налогоплательщиков, автоматизированная система АИС «Налог-3»), значительно сократить недоимки и повысить собираемость налогов.

Хотя сама ГНС РФ прекратила существование почти 25 лет назад, её правопреемник — ФНС России — сегодня является одним из наиболее технологичных фискальных ведомств в мире, признаваемым международными организациями (например, Всемирным банком по индикатору легкости уплаты налогов).