Государственный контролёр Российской империи

Государственный контролёр Российской империи — высшее должностное лицо в системе государственного управления Российской империи, возглавлявшее Государственный контроль — центральное ведомство, осуществлявшее ревизию государственных доходов и расходов, а также надзор за законностью и целесообразностью использования бюджетных средств. Должность существовала с 1811 по 1917 год, являясь одной из ключевых в финансово-административной системе империи.

История возникновения и развития

Предпосылки создания

До начала XIX века в России не существовало единого централизованного органа государственного финансового контроля. Ревизионные функции выполняли разрозненные учреждения: Счётная экспедиция при Сенате, казённые палаты на местах, а также временные комиссии. Отсутствие системного надзора приводило к злоупотреблениям и неэффективному расходованию казённых средств. Необходимость реформы осознавалась правительством Александра I в контексте общей модернизации государственного аппарата.

Учреждение должности

Должность государственного контролёра была введена Манифестом «Об устройстве Государственного контроля» от 28 января (9 февраля) 1811 года, подписанным императором Александром I. Инициатором создания ведомства выступил реформатор М. М. Сперанский, разработавший план преобразования финансовой системы. Первоначально Государственный контроль действовал на правах министерства, а его глава приравнивался к министрам, но не входил в состав Комитета министров. Первым государственным контролёром стал барон Балтазар Балтазарович Кампенгаузен (1811–1823), ранее занимавший пост государственного казначея.

Эволюция полномочий

На протяжении XIX века статус и функции государственного контролёра неоднократно менялись:

• 1811–1836 гг. — период становления: контроль осуществлялся преимущественно в форме последующей ревизии (проверка отчётности после совершения операций). Государственный контролёр подчинялся непосредственно императору.
• 1836–1860 гг. — расширение компетенции: введены предварительная ревизия (проверка смет и проектов расходов до их утверждения) и ревизия фактических действий учреждений. Должность получила право запрашивать любые документы у всех ведомств.
• 1860–1890 гг. — реформы Александра II: Государственный контроль стал более независимым от исполнительной власти. В 1863 году государственный контролёр получил право присутствовать на заседаниях Комитета министров с правом совещательного голоса. В 1866 году введена система фактического контроля на местах через контролёров в губерниях.
• 1890–1917 гг. — период стабильности и усиления: государственный контролёр стал полноправным членом Комитета министров (с 1905 года — Совета министров). В 1892 году учреждена должность товарища (заместителя) государственного контролёра. К началу XX века ведомство насчитывало более 5 тысяч сотрудников.

Порядок назначения и статус

Государственный контролёр назначался и смещался лично императором, без участия Сената или других органов. Как правило, на эту должность назначались опытные государственные деятели, нередко — бывшие министры финансов, сенаторы или члены Государственного совета. Срок полномочий не был фиксированным; многие контролёры занимали пост десятилетиями. Должность относилась к высшим чинам империи (обычно II или III класс по Табели о рангах, что соответствовало чинам действительного тайного советника или тайного советника). Государственный контролёр имел право доклада императору по вопросам своей компетенции.

Функции и обязанности

Основные функции государственного контролёра включали:

• Ревизия государственной отчётности — проверка всех доходов и расходов империи, включая бюджеты министерств, ведомств, государственных банков, казённых заводов и железных дорог.
• Надзор за законностью расходования средств — выявление нарушений финансовой дисциплины, хищений, нецелевого использования бюджетных денег.
• Контроль за исполнением смет — проверка соответствия фактических расходов утверждённым бюджетным назначениям.
• Предварительная ревизия — анализ проектов смет и крупных расходов до их утверждения, что позволяло предотвращать необоснованные траты.
• Фактический контроль — проведение внезапных проверок казённых учреждений, складов, строек.
• Отчётность перед императором — ежегодное представление всеподданнейшего отчёта о состоянии государственного контроля и выявленных нарушениях.
• Участие в законотворчестве — государственный контролёр входил в состав ряда комитетов и комиссий, разрабатывавших финансовое законодательство.

Структура подчинения

Государственный контролёр руководил центральным аппаратом Государственного контроля, который состоял из нескольких департаментов:

• Департамент гражданской отчётности (проверка расходов гражданских ведомств);
• Департамент военной и морской отчётности;
• Департамент железнодорожной отчётности (создан в 1880-х годах);
• Канцелярия государственного контролёра;
• Особенная канцелярия по кредитной части.

На местах контроль осуществлялся через губернские и областные контрольные палаты, которые подчинялись непосредственно государственному контролёру, а не губернаторам. Это обеспечивало известную независимость ревизионных органов от местной администрации.

Известные государственные контролёры

За более чем столетнюю историю должность занимали 15 человек. Наиболее значимые фигуры:

• Балтазар Балтазарович Кампенгаузен (1811–1823) — первый государственный контролёр, заложивший основы системы ревизии.
• Алексей Захарович Хитрово (1823–1827) — упорядочил отчётность военного ведомства.
• Пётр Иванович Сумароков (1827–1836) — ввёл практику предварительной ревизии.
• Валериан Алексеевич Татаринов (1863–1871) — провёл коренную реформу государственного контроля, внедрив принципы единства кассы и фактического контроля. Считается одним из наиболее эффективных руководителей ведомства.
• Тертий Иванович Филиппов (1889–1899) — известен как консервативный деятель, усилил контроль за земскими и городскими расходами.
• Пётр Алексеевич Харитонов (1907–1916) — последний государственный контролёр мирного времени, руководил ведомством в период Первой мировой войны, пытался бороться с коррупцией в военных поставках.

Критика и ограничения

Несмотря на формально широкие полномочия, деятельность государственного контролёра имела существенные ограничения:

• Контроль не распространялся на императорский двор, удельное ведомство и дипломатические представительства.
• Ревизии часто носили формальный характер из-за нехватки квалифицированных кадров и противодействия со стороны министерств.
• Государственный контролёр не имел права привлекать виновных к ответственности — он мог лишь докладывать о нарушениях императору или передавать материалы в суд.
• В условиях самодержавия реальная независимость контролёра была относительной: он назначался и смещался монархом, что делало его зависимым от высочайшей воли.

Упразднение

Должность государственного контролёра была упразднена после Февральской революции 1917 года. Временное правительство 7 (20) марта 1917 года преобразовало Государственный контроль в Министерство государственного контроля, а его глава стал именоваться министром. После Октябрьской революции 1917 года система государственного финансового контроля была полностью перестроена на советских принципах, а должность государственного контролёра в прежнем виде не восстанавливалась.

Источники

• Манифест «Об устройстве Государственного контроля» от 28 января 1811 года // Полное собрание законов Российской империи. Собрание I. Т. 31. № 24526.
• Татаринов В. А. «Исторический очерк развития государственного контроля в России». — СПб., 1865.
• Блиох И. С. «Финансы России XIX столетия». — СПб., 1882.
• Государственный контроль в России: история и современность / Под ред. С. В. Степашина. — М.: Финансовый контроль, 2001.
• Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Т. 9. — СПб., 1893. — Статья «Государственный контроль».