Губернская реформа Александра II

Губернская реформа Александра II — комплекс административных преобразований, проведённых в Российской империи в 1860—1870-х годах в рамках «Великих реформ» императора Александра II. Реформа была направлена на децентрализацию управления, передачу части полномочий от центральных органов власти на места, а также на создание системы всесословного самоуправления — земств. Основные положения реформы были закреплены в «Положении о губернских и уездных земских учреждениях» от 1 января 1864 года и «Городовом положении» от 16 июня 1870 года.

Предпосылки реформы

К середине XIX века система местного управления в Российской империи, основанная на «Учреждении для управления губерний» 1775 года (губернская реформа Екатерины II), перестала соответствовать потребностям времени. Основными недостатками были:

• Чрезмерная централизация: все решения, включая мелкие хозяйственные вопросы, принимались в Санкт-Петербурге, что приводило к волоките и неэффективности.
• Сословный характер: управление на местах находилось в руках дворянства, которое не всегда было заинтересовано в развитии инфраструктуры, образования и здравоохранения для всех слоёв населения.
• Отсутствие выборных органов: население не имело легальных каналов влияния на местные дела.
• Крестьянская реформа 1861 года: отмена крепостного права потребовала создания новой системы управления для бывших крепостных крестьян, которые ранее находились под властью помещиков.

Необходимость реформы осознавалась и правительством. В 1859 году при Министерстве внутренних дел была создана специальная комиссия под председательством Н. А. Милютина для разработки нового законодательства о местном самоуправлении.

Земская реформа (1864)

Основные положения

1 января 1864 года было утверждено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Согласно этому документу, в 34 губерниях Европейской России (из 50) вводились выборные органы местного самоуправления — земства (земские собрания и земские управы).

Земства создавались на двух уровнях: уездном и губернском. Они не входили в систему государственных органов и не подчинялись непосредственно губернатору, хотя и находились под его контролем.

Избирательная система

Выборы в уездное земское собрание проводились по трём куриям (избирательным группам), сформированным по имущественному цензу:

1. Курия уездных землевладельцев: включала владельцев земли (дворян, купцов, крестьян-собственников) с определённым цензом (от 200 до 800 десятин в зависимости от губернии).
2. Городская курия: объединяла владельцев городской недвижимости (дома, фабрики, заводы) с цензом не менее 500 рублей.
3. Сельская курия: состояла из крестьянских обществ (сельских сходов), которые выбирали выборщиков, а те уже — гласных (депутатов) земского собрания.

Такая система обеспечивала доминирование дворянства в земствах (на губернском уровне — до 70-80% гласных), но при этом впервые в истории России к участию в управлении были допущены представители всех сословий, включая крестьян.

Функции земств

Земства ведали исключительно местными хозяйственными и социальными вопросами, не касаясь политики. К их компетенции относились:

• Строительство и содержание дорог, мостов, почтовых станций.
• Организация народного образования (содержание начальных и средних школ, учительских семинарий).
• Медицинское обслуживание (строительство больниц, аптек, борьба с эпидемиями, ветеринария).
• Агрономическая помощь крестьянам (распространение новых методов земледелия, семян, удобрений).
• Статистика (сбор данных о населении, хозяйстве, урожаях).
• Страхование от пожаров и других бедствий.
• Содействие развитию кустарных промыслов и торговли.

Для выполнения этих задач земства имели право устанавливать местные налоги (земские сборы) с недвижимости, торговли и промыслов.

Структура земских органов

• Земское собрание (уездное или губернское) — распорядительный орган, состоявший из гласных, избиравшихся на три года. Собиралось на сессии раз в год.
• Земская управа (уездная или губернская) — исполнительный орган, избиравшийся собранием на три года. Состояла из председателя и нескольких членов. Управа вела текущую работу, нанимала служащих (врачей, учителей, статистиков), распоряжалась средствами.

Городская реформа (1870)

Основные положения

16 июня 1870 года было утверждено «Городовое положение», которое вводило в городах Российской империи выборное городское самоуправление, аналогичное земскому. Реформа затронула 509 городов (кроме городов Царства Польского, Финляндии и некоторых окраин).

Избирательная система

Выборы в городскую думу (распорядительный орган) проводились по трёхклассной системе, основанной на имущественном цензе. Все налогоплательщики (владельцы недвижимости, промышленных и торговых заведений) вносились в списки по убыванию суммы уплачиваемых налогов. Список делился на три разряда (курии), каждый из которых платил треть общей суммы налогов. Каждый разряд избирал равное число гласных (депутатов), независимо от количества избирателей в нём.

Такая система давала преимущество крупным собственникам (первый разряд мог составлять всего несколько десятков человек, но избирал столько же гласных, сколько и третий разряд, насчитывавший тысячи мелких налогоплательщиков). Рабочие, ремесленники, прислуга и другие лица, не платившие городских налогов, избирательных прав не имели.

Функции и структура

Функции городского самоуправления были аналогичны земским, но в масштабах города:

• Благоустройство (освещение, мощение улиц, водопровод, канализация).
• Городской транспорт (конки, а затем трамваи).
• Народное образование (городские училища, школы).
• Медицина (городские больницы, амбулатории).
• Пожарная охрана.
• Содержание рынков, бань, скотобоен.
• Установление местных налогов и сборов.

Структура включала:

• Городскую думу — распорядительный орган, избиравшийся на четыре года.
• Городскую управу — исполнительный орган, избиравшийся думой. Возглавлял управу городской голова, который утверждался в должности губернатором или министром внутренних дел (в зависимости от статуса города).

Ограничения и контроль

Несмотря на введение выборных начал, губернская реформа Александра II имела существенные ограничения:

• Административный контроль: губернатор имел право приостанавливать решения земских собраний и городских дум, если они противоречили закону или «общим государственным пользам». Он также мог отстранять от должности председателей управ.
• Отсутствие политической власти: земства и городские думы не имели права заниматься политическими вопросами, обсуждать законы, издавать указы. Их деятельность строго ограничивалась хозяйственной сферой.
• Неполнота охвата: земства были введены не во всех губерниях. В 1860-1870-х годах они отсутствовали в Сибири, на Кавказе, в Средней Азии, в Прибалтике, в Царстве Польском и в Финляндии. В некоторых регионах (например, в Архангельской губернии) земства были введены только в начале XX века.
• Сословный характер: избирательная система с имущественным цензом обеспечивала преобладание дворянства и крупной буржуазии, что ограничивало влияние крестьянства и городских низов.

Значение и последствия

Губернская реформа Александра II стала важным шагом в модернизации Российской империи. Её значение заключалось в следующем:

1. Создание всесословного самоуправления: впервые в истории России значительная часть населения (все сословия, кроме самых низов) получила возможность участвовать в решении местных вопросов.
2. Развитие инфраструктуры и социальной сферы: земства и городские думы сыграли ключевую роль в развитии народного образования, здравоохранения, дорожного строительства, статистики. К началу XX века именно земства содержали большинство начальных школ и больниц в сельской местности.
3. Формирование гражданского общества: земская деятельность способствовала появлению нового слоя общественных деятелей — врачей, учителей, агрономов, статистиков, которые не были чиновниками, но работали на благо общества. Земства стали школой гражданской активности и политической оппозиции (так называемое «земское либеральное движение»).
4. Повышение эффективности управления: децентрализация позволила быстрее решать местные проблемы, не дожидаясь решений из столицы.

Однако реформа не была завершена. Сохранение административного контроля, сословных ограничений и отсутствие политических прав привели к тому, что земства и городские думы к концу XIX века всё чаще вступали в конфликт с правительством. В 1890-х годах при Александре III были приняты контрреформы, усилившие сословный характер земств и городского самоуправления и ограничившие их самостоятельность. Тем не менее, основы, заложенные губернской реформой Александра II, просуществовали до 1917 года и были восприняты Временным правительством.

Источники

• Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Том XXXIX (1864), № 40457 (Положение о губернских и уездных земских учреждениях).
• Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Том XLV (1870), № 48498 (Городовое положение).
• Великие реформы в России 1856-1874: Сборник / Под ред. Л. Г. Захаровой, Б. Эклофа, Дж. Бушнелла. — М.: Издательство Московского университета, 1992.
• Захарова Л. Г. Самодержавие и отмена крепостного права в России, 1856-1861. — М.: Издательство Московского университета, 1984.
• История России XIX — начала XX века / Под ред. В. А. Фёдорова. — М.: Издательство «Зерцало», 1998.
• Корнилов А. А. Курс истории России XIX века. — М.: Высшая школа, 1993.
• Пайпс Р. Россия при старом режиме. — М.: Независимая газета, 1993.