Приказы общественного призрения

Приказы общественного призрения — это губернские административные органы в Российской империи, созданные в ходе губернской реформы 1775 года для управления системой социальной помощи, здравоохранения и образования на местах. Они действовали до реформ 1860-х годов, после чего их функции были переданы земским учреждениям, городским думам и другим ведомствам.

История

Предпосылки создания

До реформы 1775 года социальная помощь в России носила преимущественно церковно-монастырский и частный характер. Государственное участие в призрении (попечении) бедных, больных, сирот и престарелых было фрагментарным. Указом Петра I в 1701 году были учреждены госпитали для нищих и богадельни при церквях, однако системного подхода не существовало. В 1764 году Екатерина II учредила Воспитательное общество благородных девиц (Смольный институт), но это был единичный проект.

Учреждение приказов

7 ноября 1775 года императрица Екатерина II утвердила «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи». Этот законодательный акт вводил новое административно-территориальное деление и систему местных органов власти. В каждой губернии создавался Приказ общественного призрения под председательством губернатора. В состав приказа входили заседатели от дворянства, городского населения и сельских обывателей, а также представители духовенства (обычно протоиерей). Приказы подчинялись непосредственно Сенату и Министерству внутренних дел (с 1802 года).

Деятельность в XVIII — первой половине XIX века

Первоначально приказы занимались организацией и содержанием:

• Народных школ (начальных училищ, уездных училищ, гимназий).
• Сиротских домов и воспитательных домов для подкидышей.
• Богаделен для престарелых и нетрудоспособных.
• Работных домов для трудоспособных бедняков, где они могли получить работу.
• Смирительных домов для лиц, ведущих «порочный образ жизни» (пьяниц, бродяг, непослушных детей).
• Больниц (губернских и уездных).
• Аптек (часто — казённых, с фиксированными ценами).
• Домов умалишённых (психиатрических лечебниц).

Финансирование приказов осуществлялось из нескольких источников: государственные субсидии, доходы от принадлежащих им предприятий (например, свечных заводов, кирпичных заводов, мельниц), пожертвования частных лиц, а также проценты от капиталов, которые приказы могли выдавать под залог недвижимости (это была одна из первых форм ипотечного кредитования в России).

Реформа 1860-х годов и упразднение

В ходе Великих реформ Александра II система приказов была признана устаревшей. В 1864 году было введено «Положение о губернских и уездных земских учреждениях». Земствам (выборным органам местного самоуправления) передавались функции по управлению народным образованием, здравоохранением, дорожным строительством и социальным обеспечением. В 1865–1870 годах приказы общественного призрения в земских губерниях были упразднены, а их имущество и капиталы переданы земствам. В неземских губерниях (например, в Сибири, на Кавказе, в Прибалтике) приказы сохранялись дольше — в некоторых случаях до 1917 года, постепенно утрачивая свои функции.

Функции и полномочия

Социальное призрение

Основной задачей приказов было общественное призрение — государственная помощь нуждающимся. Это включало:

• Содержание богаделен для стариков и инвалидов.
• Организацию приютов для сирот и беспризорных детей.
• Выдачу единовременных пособий и продовольствия бедным семьям.
• Устройство работных домов, где бедняки могли заработать на жизнь.

Здравоохранение

Приказы управляли губернскими и уездными больницами, аптеками, домами для умалишённых. Они назначали врачей, фельдшеров, акушерок, контролировали качество лекарств. В крупных городах приказы создавали специализированные лечебницы (например, в Москве — Преображенская психиатрическая больница, основанная в 1779 году).

Образование

До создания Министерства народного просвещения (1802) приказы курировали начальные и средние учебные заведения. Они открывали школы, училища, гимназии, назначали учителей, выделяли стипендии. После 1802 года образовательная функция постепенно перешла к министерству, но приказы продолжали содержать многие школы за свой счёт.

Кредитование

Приказы обладали правом выдавать ссуды под залог недвижимости (земли, домов) из своих капиталов. Это был один из первых институтов ипотечного кредитования в России. Проценты по ссудам шли на финансирование социальных программ.

Структура и финансирование

Организационная структура

Приказ возглавлял губернатор (председатель). В состав входили:

• Два заседателя от дворянства (избирались дворянским собранием).
• Два заседателя от городского общества (избирались городской думой или магистратом).
• Один заседатель от сельского общества (избирался крестьянскими сходами).
• Представитель духовенства (обычно назначался епархиальным архиереем).

Заседания приказа проводились регулярно, решения принимались большинством голосов. Приказ имел канцелярию, штат чиновников, а также подведомственные учреждения (больницы, школы, богадельни).

Финансирование

Источники доходов приказов:

1. Государственная казна — ежегодные субсидии из бюджета губернии.
2. Собственные капиталы — доходы от принадлежащих приказу предприятий (заводов, мельниц, лавок), а также проценты от выданных ссуд.
3. Пожертвования — частные взносы дворян, купцов, мещан.
4. Штрафы и пени — часть судебных штрафов направлялась в пользу приказов.
5. Плата за услуги — в некоторых больницах и богадельнях взималась символическая плата с состоятельных пациентов.

Критика и недостатки

Деятельность приказов общественного призрения нередко подвергалась критике современников и историков. Основные претензии:

• Бюрократизм и медлительность — решения принимались медленно, канцелярская волокита тормозила помощь нуждающимся.
• Недостаток финансирования — государственные субсидии были скудными, а собственные доходы приказов часто уходили на содержание аппарата.
• Коррупция — чиновники приказов нередко злоупотребляли положением, расхищая средства.
• Низкое качество услуг — больницы и богадельни часто были переполнены, антисанитария, нехватка квалифицированного персонала.
• Сословный подход — помощь оказывалась преимущественно представителям «благородных» сословий (дворянам, купцам), крестьяне и мещане получали её в меньшем объёме.

Значение и наследие

Приказы общественного призрения стали первым в России опытом создания государственной системы социальной помощи и здравоохранения на местах. Они заложили основы для последующих реформ:

• Передача функций земствам (1864) способствовала развитию земской медицины и народного образования.
• Опыт кредитования приказов был использован при создании Государственного банка (1860) и земских банков.
• Многие больницы, школы и богадельни, основанные приказами, продолжали работать и после их упразднения.

В современной России элементы системы приказов (государственное финансирование социальных учреждений, ипотечное кредитование, государственные больницы) восходят к опыту XVIII–XIX веков.

Интересные факты

• В некоторых губерниях приказы владели целыми промышленными предприятиями — например, свечными заводами, которые приносили стабильный доход.
• Приказы активно участвовали в борьбе с эпидемиями (холеры, чумы, оспы), выделяя средства на карантины и лечение.
• В 1820-х годах приказы начали создавать «сберегательные кассы» — прообразы банковских вкладов для населения.
• В Москве и Санкт-Петербурге приказы не создавались — их функции выполняли столичные органы управления (Приказ общественного призрения в Москве был учреждён только в 1782 году).

Источники

• «Учреждения для управления губерний Всероссийской империи» (1775).
• Полное собрание законов Российской империи. Том XX.
• История социальной работы в России: учебное пособие / под ред. М. В. Фирсова. — М.: Академический проект, 2020.
• Энциклопедический словарь Брокгауза и Ефрона. Том XXV. — СПб., 1898.
• Дитятин И. И. «Устройство и управление городов России». — Ярославль, 1875.