Протоколы к Конвенции

Протоколы к Конвенции — это дополнительные международные соглашения, которые принимаются к уже существующим многосторонним договорам (конвенциям) с целью их дополнения, уточнения, расширения или изменения сферы действия. В международном праве протоколы обычно не являются самостоятельными договорами, а прилагаются к основной конвенции и разделяют её юридическую силу, хотя могут подписываться и ратифицироваться отдельно. Протоколы к конвенциям широко применяются в гуманитарном праве, экологическом праве, торговых и экономических соглашениях, а также в области прав человека.

История и правовая природа

Практика заключения протоколов к конвенциям сложилась во второй половине XX века, когда стало очевидно, что внесение поправок в основной текст договора требует длительных переговорных процессов и единогласного одобрения всех участников. Вместо этого государства стали согласовывать дополнительные протоколы, которые могут содержать более детальные нормы, процедуры имплементации или регулировать вопросы, не урегулированные основной конвенцией.

Протоколы обычно подписываются и ратифицируются теми же государствами, что и основная конвенция, но могут быть открыты для присоединения и других стран. Протокол вступает в силу после того, как наберет установленное в нем самом число ратификаций (обычно такое же, как и для основной конвенции, или меньшее). Для государств, которые не ратифицировали протокол, он не является обязательным (правило «opt-in» — добровольность принятия), в то время как все участники конвенции могут по умолчанию быть связаны ее общими положениями.

Виды протоколов

По характеру содержания протоколы к конвенциям делятся на несколько основных категорий:

1. Протоколы о внесении поправок (корректирующие)

Вносят изменения в основной текст конвенции — уточняют терминологию, процедуры, сроки, перечень запрещенных веществ и т. д. Например, Монреальский протокол 1987 года к Венской конвенции об охране озонового слоя (1985) устанавливает конкретные графики прекращения производства озоноразрушающих веществ, дополняя рамочный характер конвенции.

2. Протоколы, расширяющие сферу действия

Добавляют к конвенции новые объекты регулирования или группы участников. Например, Протокол 2003 года к Международной конвенции о гражданской ответственности за ущерб от загрязнения нефтью (CLC, 1969) расширил зону ответственности судовладельцев и увеличил лимиты компенсации.

3. Процедурные протоколы

Регулируют механизмы разрешения споров, комплаенс-процедуры, проверки соблюдения. Пример — Киотский протокол 1997 года к Рамочной конвенции ООН об изменении климата (UNFCCC, 1992) ввел юридически обязывающие обязательства для развитых стран по сокращению выбросов парниковых газов, а также механизмы торговли квотами.

4. Факультативные протоколы

Позволяют государствам добровольно принять на себя дополнительные обязательства сверх тех, что заложены в основной конвенции. В сфере прав человека это наиболее распространенная форма. Например, Факультативный протокол к Конвенции о ликвидации всех форм дискриминации в отношении женщин (1999) предоставляет Комитету ООН право рассматривать индивидуальные жалобы, хотя сама Конвенция (1979) не содержит такой процедуры.

Примеры протоколов к международным конвенциям

Права человека

• Факультативные протоколы к Международному пакту о гражданских и политических правах (Первый — о процедуре индивидуальных сообщений, 1966; Второй — об отмене смертной казни, 1989).
• Протоколы к Европейской конвенции по правам человека (всего 16 протоколов). Например, Протокол № 1 (1952) защищает право собственности, право на образование и свободные выборы; Протокол № 6 (1983) отменяет смертную казнь в мирное время; Протокол № 16 (2013) расширяет полномочия Европейского суда по правам человека давать консультативные заключения.

Международное гуманитарное право

• Дополнительные протоколы к Женевским конвенциям 1949 года (Протокол I — о защите жертв международных вооруженных конфликтов, 1977; Протокол II — о защите жертв немеждународных вооруженных конфликтов, 1977; Протокол III — о введении дополнительного знака красного кристалла, 2005).

Экология и окружающая среда

• Картахенский протокол по биобезопасности (2000) к Конвенции о биологическом разнообразии (1992) регулирует трансграничное перемещение генно-модифицированных организмов.
• Нагойский протокол (2010) к той же Конвенции о доступе к генетическим ресурсам и справедливом распределении выгод от их использования.

Транспорт и торговля

• Дополнительные протоколы к Конвенции о договоре международной дорожной перевозки грузов (КДПГ/CMR) — например, Протокол 2008 года, касающийся электронных документов e-CMR.
• Протоколы к Международной конвенции о морской перевозке грузов (т.н. Гаагско-Висбийские правила).

Военное право и разоружение

• Протоколы к Конвенции о запрещении или ограничении применения конкретных видов обычного оружия (CCW, 1980). Например, Протокол I о необнаруживаемых осколках, Протокол II о минах-ловушках, Протокол III о зажигательном оружии, Протокол IV об ослепляющем лазерном оружии.

Порядок принятия и вступления в силу

Протокол к конвенции обычно разрабатывается на дипломатической конференции или сессии общего собрания государств-участников конвенции. Он подписывается уполномоченными представителями, после чего каждое государство проводит внутренние процедуры ратификации или утверждения. Протокол вступает в силу после депонирования определенного количества ратификаций (например, уставом ООН или самим протоколом установлено 20 или 35 ратификаций). Россия, как и другие государства — участники конвенций, регулирует присоединение к протоколам на основании федеральных законов о ратификации или присоединении, принимаемых Государственной Думой.

Значение и критика

Протоколы позволяют адаптировать международное право к быстро меняющимся условиям — научным открытиям, технологическому прогрессу, новым угрозам. Это гибкий инструмент, который не требует пересмотра всей конвенции и дает государствам право выбирать уровень обязательств. Однако упрощенная процедура изменения часто приводит к фрагментации правового режима: разные государства оказываются связаны разным набором протоколов, что затрудняет универсальное применение норм. Кроме того, некоторые протоколы имеют характер «доброй воли» (soft law), а не строгих обязательств (hard law).

Интересные факты

• Протоколы к Женевским конвенциям — один из редких случаев, когда термин «дополнительный» используется для обозначения технически отдельных договоров, а не факультативных дополнений. Протоколы I и II 1977 года признаются на уровне императивных норм международного гуманитарного права (jus cogens) в части запрета неизбирательного нападения на гражданское население.
• Монреальский протокол до сих пор остается единственным международным договором, ратифицированным всеми 198 государствами — членами ООН, что делает его универсальным по своему охвату.
• Европейская конвенция по правам человека имеет максимальное количество протоколов среди региональных правозащитных документов (16), причем некоторые протоколы (например, № 14) существенно реформировали саму судебную систему ЕСПЧ.

Источники

• Конвенция о защите прав человека и основных свобод (ЕТС № 5) и протоколы к ней — официальный текст Совета Европы (1950—2013).
• Женевские конвенции от 12 августа 1949 года и Дополнительные протоколы к ним — Международный Комитет Красного Креста.
• Венская конвенция о праве международных договоров (1969), статьи 2, 14, 24–26.
• Монреальский протокол по веществам, разрушающим озоновый слой (1987) — Секретариат по озону.
• Пакет документов к Рамочной конвенции ООН об изменении климата — Киотский протокол (1997) и Парижское соглашение (2015).
• Факультативные протоколы к Международному пакту о гражданских и политических правах — Управление Верховного комиссара ООН по правам человека.