Реформа обращения с отходами 2019 года

Реформа обращения с отходами 2019 года — это комплекс мер государственной политики Российской Федерации, направленный на изменение системы сбора, транспортирования, обработки, утилизации, обезвреживания и захоронения твёрдых коммунальных отходов (ТКО). Основной целью реформы является переход от преимущественного захоронения отходов к их вовлечению во вторичный оборот, снижение негативного воздействия на окружающую среду и создание современной инфраструктуры обращения с отходами. Ключевым элементом реформы стало введение института региональных операторов по обращению с ТКО, которые несут полную ответственность за весь цикл обращения с отходами на территории субъекта РФ.

Предпосылки и необходимость реформы

К началу 2010-х годов в России сложилась критическая ситуация в сфере обращения с отходами. По данным Росприроднадзора, ежегодно в стране образовывалось около 60-70 миллионов тонн ТКО, из которых на переработку направлялось не более 5-7%. Остальные отходы вывозились на полигоны и несанкционированные свалки, многие из которых не соответствовали экологическим и санитарным нормам. Общая площадь занятых отходами земель превышала 4 миллиона гектаров, а количество легальных объектов размещения отходов составляло около 1 100, при этом значительная их часть была переполнена или эксплуатировалась с нарушениями.

Система обращения с отходами характеризовалась отсутствием единого оператора, раздробленностью ответственности между муниципалитетами, управляющими компаниями и частными перевозчиками, а также крайне низким уровнем раздельного сбора и переработки. В 2014 году был принят ряд поправок к Федеральному закону «Об отходах производства и потребления» (№ 89-ФЗ), заложивших правовую основу для реформы. Однако практическая реализация началась только с 2019 года, после утверждения паспорта национального проекта «Экология» (2018—2024), в рамках которого была выделена федеральная программа «Комплексная система обращения с ТКО».

Основные положения реформы

Введение института региональных операторов

Центральным нововведением стало создание на конкурсной основе в каждом субъекте РФ одного или нескольких региональных операторов по обращению с ТКО. Региональный оператор (РО) — юридическое лицо, которое заключает с органами государственной власти субъекта соглашение и получает статус гарантирующего поставщика услуг по обращению с отходами на срок до 10 лет. РО несёт ответственность за весь цикл: от заключения договоров с потребителями (физическими и юридическими лицами) до транспортировки, сортировки, обработки и захоронения отходов. Он обязан обеспечить бесперебойное оказание услуги и соблюдение экологических требований на всех этапах.

Новая система оплаты

Услуга по обращению с ТКО была выделена из состава жилищных услуг в отдельную коммунальную услугу. С 1 января 2019 года плата за вывоз мусора стала рассчитываться не по квадратным метрам жилья, а по нормативам накопления отходов на одного проживающего (или на одного человека, зарегистрированного в помещении). В ряде регионов был введён расчёт исходя из фактического объёма накопления (при наличии контейнеров для раздельного сбора). Размер тарифа устанавливается региональной службой по тарифам и утверждается на срок действия соглашения с РО.

Раздельный сбор и переработка

Реформа предусматривает поэтапное внедрение раздельного накопления отходов (РНО). Субъекты РФ обязаны разработать и утвердить схемы размещения контейнеров для раздельного сбора (стекло, пластик, бумага, металл). Для стимулирования переработки введён запрет на захоронение отдельных видов отходов, пригодных для вторичного использования: с 2019 года — лома чёрных и цветных металлов, с 2021 года — бумаги, картона, стекла, шин; с 2022 года — полимеров, текстиля, электроники. Кроме того, введён механизм расширенной ответственности производителей (РОП), обязывающий производителей и импортёров товаров обеспечивать утилизацию отходов от использования своей продукции.

Строительство инфраструктуры

В рамках национального проекта «Экология» предусмотрено строительство современных мусоросортировочных комплексов (МСК), мусороперерабатывающих заводов, а также объектов по обезвреживанию и экологически безопасному захоронению отходов. К 2024 году планировалось ввести в эксплуатацию не менее 200 объектов обращения с ТКО. Финансирование осуществляется из федерального, региональных бюджетов, а также за счёт внебюджетных источников (государственно-частное партнёрство, концессионные соглашения).

Ход реализации и проблемы

Задержки и неравномерность

Реформа стартовала в 2019 году не во всех регионах единовременно. К 1 января 2019 года к новой системе перешли 60 из 85 субъектов РФ. Остальные регионы, в основном из-за неготовности инфраструктуры и затянувшихся конкурсных процедур, начали работу позже — в 2020—2021 годах. В ряде регионов (например, в Московской области, Татарстане, Нижегородской области) реформа была реализована относительно успешно, с вводом новых сортировочных мощностей и снижением объёмов захоронения. В других (например, в некоторых республиках Северного Кавказа, Сибири, Дальнего Востока) возникли серьёзные трудности: отсутствие региональных операторов, нехватка контейнеров, транспортных средств, полигонов.

Рост тарифов и социальное напряжение

Одной из наиболее острых проблем стал резкий рост платы за вывоз мусора. В среднем по стране тарифы выросли в 2-3 раза по сравнению с прежними расценками, а в некоторых регионах — в 5-10 раз. Это вызвало массовые жалобы населения, протестные акции и судебные иски. В ответ на это правительство ввело мораторий на повышение тарифов в 2020 году (в связи с пандемией COVID-19) и рекомендовало регионам устанавливать льготы для малоимущих граждан. Однако проблема остаётся актуальной: по данным Счётной палаты РФ, в 2021—2022 годах в ряде регионов тарифы превышали экономически обоснованный уровень.

Недостаток инфраструктуры и низкая переработка

Несмотря на заявленные планы, строительство новых объектов шло медленно. К началу 2023 года из запланированных 200 объектов было введено лишь около 80. Доля отходов, направляемых на переработку, выросла с 5-7% до 10-12% (по данным РЭО — Российского экологического оператора), что значительно ниже целевых показателей (36% к 2024 году). Большинство отходов по-прежнему вывозится на полигоны, причём значительная часть — на несанкционированные свалки. В 2022 году Росприроднадзор выявил более 20 000 несанкционированных свалок.

Проблемы с раздельным сбором

Внедрение раздельного сбора столкнулось с низкой культурой населения, отсутствием достаточного количества контейнеров и логистики для их вывоза. Во многих регионах контейнеры для раздельного сбора либо отсутствуют, либо установлены формально, а собранные отходы всё равно вывозятся на общий полигон. Кроме того, в ряде случаев региональные операторы отказывались от раздельного сбора из-за его нерентабельности.

Ключевые участники и организации

• Российский экологический оператор (РЭО) — публично-правовая компания, созданная в 2019 году для координации реформы, финансирования проектов, мониторинга и контроля. РЭО является оператором федеральной схемы обращения с ТКО.
• Министерство природных ресурсов и экологии РФ — федеральный орган исполнительной власти, ответственный за нормативно-правовое регулирование.
• Региональные операторы — юридические лица, осуществляющие деятельность по обращению с ТКО в каждом субъекте РФ.
• Общественные организации — «Гринпис» (организация признана нежелательной в РФ), «РазДельный Сбор», «Экологическая вахта» и другие, занимающиеся мониторингом, просвещением и защитой прав граждан.

Итоги и перспективы

К 2024 году реформа обращения с отходами не достигла всех заявленных целей. Доля переработки остаётся низкой, инфраструктура развивается неравномерно, тарифы продолжают расти. Тем не менее, реформа заложила институциональные и правовые основы для перехода к циклической экономике: создана система региональных операторов, введён раздельный платёж, начато строительство современных объектов, введён запрет на захоронение ряда фракций. В 2023 году правительство продлило национальный проект «Экология» до 2030 года, скорректировав целевые показатели: к 2030 году планируется направить на переработку не менее 50% ТКО, а к 2036 году — 100%. Реализация этих планов потребует значительных инвестиций, совершенствования законодательства, повышения экологической культуры населения и усиления контроля за деятельностью региональных операторов.

Источники

• Федеральный закон от 24.06.1998 № 89-ФЗ «Об отходах производства и потребления» (в редакции 2014—2023 гг.)
• Паспорт национального проекта «Экология» (утверждён президиумом Совета при Президенте РФ по стратегическому развитию и национальным проектам, протокол от 24.12.2018 № 16)
• Постановление Правительства РФ от 12.11.2016 № 1156 «Об обращении с твёрдыми коммунальными отходами»
• Доклад Счётной палаты РФ «О ходе реализации реформы обращения с ТКО» (2022)
• Данные Российского экологического оператора (РЭО) за 2020—2023 гг.
• Материалы Министерства природных ресурсов и экологии РФ