Совет Национальностей

Совет Национальностей — одна из двух палат Верховного Совета СССР, существовавшая с 1936 по 1991 год, представлявшая интересы национально-территориальных образований (союзных и автономных республик, автономных областей и округов). В отличие от Совета Союза, избиравшегося по территориальным округам, Совет Национальностей формировался по принципу квотного представительства от каждого типа национальных единиц.

История

Предпосылки создания

Идея двухпалатного парламента, где одна палата отражает интересы территорий, а другая — национальных групп, возникла ещё в ходе обсуждения Конституции СССР 1924 года. В первом советском основном законе (1924) был создан ЦИК СССР, состоявший из двух равноправных палат: Союзного Совета и Совета Национальностей. Однако реальные полномочия последнего были ограничены, а его состав не был фиксированным.

Конституция 1936 года

Принятие Конституции СССР 5 декабря 1936 года (так называемой «Сталинской конституции») закрепило двухпалатную структуру Верховного Совета СССР. Совет Национальностей стал второй палатой, формируемой по принципу:

• 32 депутата от каждой союзной республики;
• 11 депутатов от каждой автономной республики;
• 5 депутатов от каждой автономной области;
• 1 депутат от каждого национального округа.

Эта система действовала до 1989 года, когда были внесены изменения в порядок формирования.

Период 1937–1989 годов

В советской политической системе Совет Национальностей, как и Совет Союза, не был самостоятельным органом. Решения принимались на заседаниях Президиума Верховного Совета и Политбюро ЦК КПСС, после чего формально утверждались палатами. Заседания Совета Национальностей проходили, как правило, дважды в год (весенняя и осенняя сессии), длились по несколько дней и носили в основном церемониальный характер. Депутаты избирались на безальтернативной основе из числа номенклатурных работников, передовиков производства, деятелей культуры и науки.

Реформы 1989–1991 годов

В ходе перестройки, в 1989 году, был принят новый закон о выборах народных депутатов СССР, изменивший порядок формирования Совета Национальностей. Согласно Конституции в редакции 1989 года, палата стала избираться:

• 11 депутатов от каждой союзной республики (всего 165);
• 4 депутата от каждой автономной республики (всего 80);
• 2 депутата от каждой автономной области (всего 16);
• 1 депутат от каждого автономного округа (всего 10);
• 75 депутатов от общесоюзных общественных организаций (КПСС, профсоюзов, комсомола, женсоветов, ветеранов и др.).

Выборы 1989 года стали первыми альтернативными выборами в СССР, что привело к появлению в Совете Национальностей оппозиционных депутатов (включая будущих лидеров независимых государств). Однако к 1991 году, в условиях распада СССР, палата утратила реальное влияние. После августовского путча 1991 года и последующего запрета КПСС деятельность Верховного Совета СССР была парализована. 26 декабря 1991 года Совет Национальностей формально прекратил существование вместе с роспуском СССР.

Порядок формирования и состав

Квотное представительство

До 1989 года квоты были фиксированными:

• Союзные республики: 32 депутата от каждой (всего 15 × 32 = 480);
• Автономные республики: 11 депутатов от каждой (всего 20 × 11 = 220);
• Автономные области: 5 депутатов от каждой (всего 8 × 5 = 40);
• Национальные округа: 1 депутат от каждого (всего 10 × 1 = 10).

Общая численность палаты составляла 750 депутатов (на 1977 год — 767, с учётом увеличения числа автономных образований).

Избирательная система

Выборы проводились по мажоритарной системе абсолютного большинства. Кандидаты выдвигались от трудовых коллективов и общественных организаций, но фактически отбор контролировался партийными органами. Голосование было безальтернативным (один кандидат на одно место). Явка избирателей искусственно поддерживалась на уровне 99,9%.

Председатели Совета Национальностей

Должность председателя палаты была церемониальной. Среди занимавших её:

• Николай Шверник (1938–1946);
• Василий Кузнецов (1946–1950);
• Жумабек Ташенов (1950–1954);
• Вилис Лацис (1954–1958);
• Янис Спруде (1958–1962);
• Иван Пальцев (1962–1966);
• Юстинас Палецкис (1966–1970);
• Шараф Рашидов (1970–1974);
• Виталий Рубен (1974–1984);
• Аугустс Восс (1984–1989);
• Рафик Нишанов (1989–1991).

Полномочия и функции

Законодательная деятельность

Совет Национальностей обладал равными с Советом Союза правами в области законодательства:

• Рассмотрение и утверждение законов, принятых Верховным Советом;
• Внесение законодательных инициатив;
• Утверждение бюджета и планов экономического развития;
• Ратификация и денонсация международных договоров.

Контрольные функции

Палата имела право:

• Заслушивать отчёты правительства, министерств и ведомств;
• Создавать следственные и ревизионные комиссии;
• Осуществлять контроль за соблюдением национальной политики.

На практике контрольные функции были номинальными — все решения предварительно согласовывались с партийным руководством.

Особые полномочия

Совет Национальностей был единственной палатой, которая могла рассматривать вопросы, затрагивающие национальные интересы (например, изменение границ союзных республик). Для принятия решений по таким вопросам требовалось квалифицированное большинство (не менее 2/3 голосов).

Критика и оценка

Недостатки в советский период

• Формальный характер: палата не обладала реальной властью, все решения принимались партийным аппаратом.
• Отсутствие механизмов защиты национальных меньшинств: квоты не гарантировали реального представительства интересов малых народов.
• Безальтернативные выборы: депутаты не были подотчётны избирателям, а партийной номенклатуре.
• Непрозрачность: заседания палаты были закрытыми для публики и прессы.

В постсоветской историографии

После распада СССР Совет Национальностей критикуется как:

• Инструмент централизации власти, маскирующий национальное неравенство;
• Орган, не способный предотвратить межнациональные конфликты (например, в Нагорном Карабахе, Приднестровье, Южной Осетии);
• Пример «декоративного» парламентаризма, где национальные интересы приносились в жертву идеологии.

Сравнение с другими двухпалатными системами

В отличие от реальных федеративных парламентов (например, Бундесрата в ФРГ или Сената в США), Совет Национальностей не обладал правом вето на законы, не контролировал бюджет и не мог инициировать отставку правительства. Его роль была скорее символической — демонстрация «дружбы народов» и «интернационализма».

Наследие

После распада СССР опыт Совета Национальностей был частично использован при создании двухпалатных парламентов в некоторых постсоветских государствах:

• Федеральное Собрание России (Совет Федерации) — формируется по принципу представительства от субъектов федерации;
• Национальное Собрание Беларуси (Совет Республики) — избирается от территориальных единиц;
• Парламент Казахстана (Сенат) — представляет региональные интересы.

Однако, в отличие от советского аналога, эти палаты обладают реальными законодательными и контрольными полномочиями.

Источники

• Конституция СССР 1936 года (статьи 33–38, 109–113)
• Конституция СССР 1977 года (статьи 108–115)
• Закон СССР «О выборах народных депутатов СССР» от 1 декабря 1988 года
• Верховный Совет СССР: история и современность / Под ред. А.И. Лукьянова. — М.: Известия, 1990
• Парламентаризм в России: опыт и перспективы / Под ред. В.В. Смирнова. — М.: РОССПЭН, 2005
• Национальная политика СССР: от декларации к практике / Под ред. А.В. Гусева. — М.: Наука, 2012