Законодательное собрание субъекта РФ

Законодательное собрание субъекта Российской Федерации — это постоянно действующий высший и единственный орган законодательной власти в каждом из субъектов РФ (республиках, краях, областях, городах федерального значения, автономной области и автономных округах). Оно является частью системы органов государственной власти субъекта и осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения субъекта РФ, а также контроль за исполнением законов и бюджета. Наименование, структура и численность депутатов определяются конституцией (уставом) и законами конкретного региона.

Правовая основа и конституционный статус

Деятельность законодательных собраний регулируется Конституцией РФ, федеральными законами (прежде всего Федеральным законом от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»), а также конституциями (уставами) и законами самих субъектов.

Законодательное собрание обладает правом законодательной инициативы на федеральном уровне, может вносить проекты федеральных законов в Государственную Думу. Оно не может быть распущено без оснований, предусмотренных федеральным законом, за исключением случаев самороспуска или вступления в силу решения суда о неправомочности состава депутатов.

Структура и порядок формирования

Варианты наименований

В разных субъектах РФ законодательные органы могут называться по-разному, что отражает исторические и национальные особенности:

• Государственное Собрание (например, в Башкортостане, Марий Эл, Мордовии, Саха (Якутии), Хакасии);
• Законодательное Собрание (наиболее распространённое название, например, в Санкт-Петербурге, Ленинградской, Московской, Нижегородской областях);
• Областная Дума (в большинстве областей, например, в Воронежской, Волгоградской, Свердловской);
• Краевая Дума (в Ставропольском, Приморском, Хабаровском краях);
• Законодательная Дума (в Томской, Хабаровской областях);
• Народный Хурал (в Бурятии, Калмыкии);
• Парламент (в Северной Осетии — Алании, Чеченской Республике);
• Городская Дума (в городах федерального значения Москве и Севастополе);
• Совет депутатов (в некоторых автономных округах).

Численность депутатов

Число депутатов устанавливается конституцией (уставом) субъекта и зависит от численности избирателей. Федеральный закон устанавливает минимальные и максимальные пределы:

• для субъектов с численностью избирателей менее 500 тысяч — от 15 до 50 депутатов;
• от 500 тысяч до 1 миллиона — от 25 до 70 депутатов;
• от 1 до 2 миллионов — от 35 до 90 депутатов;
• свыше 2 миллионов — от 45 до 110 депутатов.

На практике наибольшее число депутатов — в Московской городской Думе (45 человек) и Законодательном Собрании Санкт-Петербурга (50 человек). В небольших регионах, например, в Ненецком автономном округе, — 19 депутатов.

Избирательная система

Депутаты законодательных собраний избираются гражданами РФ, проживающими на территории соответствующего субъекта, на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Срок полномочий — 5 лет. Избирательная система может быть:

• мажоритарной (одномандатные округа);
• пропорциональной (по партийным спискам);
• смешанной (сочетание обеих систем).

В большинстве регионов применяется смешанная система, при которой часть депутатов избирается по одномандатным округам, часть — по партийным спискам. С 2013 года для всех регионов установлено, что не менее 25% депутатов должны избираться по пропорциональной системе.

Полномочия и функции

Законодательная деятельность

Основная функция — принятие законов субъекта РФ. Законодательное собрание принимает:

• конституции (уставы) субъектов и поправки к ним;
• законы по предметам ведения субъекта (образование, здравоохранение, транспорт, жилищная политика, охрана окружающей среды и др.);
• законы по предметам совместного ведения РФ и субъекта (административное, трудовое, семейное законодательство в части, отнесённой к ведению субъекта);
• бюджеты субъекта и отчёты об их исполнении;
• программы социально-экономического развития региона.

Контрольные полномочия

Законодательное собрание осуществляет контроль за:

• исполнением законов субъекта;
• исполнением бюджета;
• деятельностью органов исполнительной власти (в том числе заслушивание отчётов высшего должностного лица — губернатора, председателя правительства);
• соблюдением прав и свобод человека и гражданина на территории региона.

Кадровые полномочия

Собрание назначает на должности и освобождает от них:

• председателя и заместителей председателя законодательного собрания;
• председателя, заместителей и аудиторов контрольно-счётной палаты субъекта;
• уполномоченного по правам человека в субъекте;
• мировых судей (в некоторых регионах);
• членов избирательной комиссии субъекта (частично).

Также законодательное собрание даёт согласие высшему должностному лицу субъекта на назначение некоторых руководителей органов исполнительной власти (например, министра финансов).

Иные полномочия

• Утверждение схемы управления регионом;
• Установление налогов и сборов, отнесённых к ведению субъекта;
• Установление административной ответственности за нарушение региональных законов;
• Обращение в Конституционный Суд РФ;
• Выдвижение инициативы о проведении референдума субъекта.

Организация работы

Руководящие органы

Работу законодательного собрания организует его председатель, избираемый из числа депутатов. Он ведёт заседания, подписывает принятые законы, представляет собрание в отношениях с другими органами власти. Председатель имеет заместителей (обычно от 1 до 3), которые могут курировать комитеты по определённым направлениям.

Комитеты и комиссии

Для предварительного рассмотрения законопроектов и контроля за исполнением законов формируются постоянные комитеты и комиссии по направлениям:

• бюджет и налоги;
• социальная политика;
• экономика и промышленность;
• аграрная политика;
• законодательство и правопорядок;
• местное самоуправление;
• экология и природопользование.

Количество комитетов варьируется от 5 до 15 в зависимости от региона. Могут создаваться временные комиссии для расследования определённых вопросов.

Заседания

Основная форма работы — пленарные заседания, которые проводятся не реже одного раза в два месяца (обычно 1–2 раза в месяц). Заседания открытые, за исключением случаев, предусмотренных законом. Для принятия закона необходимо большинство голосов от установленного числа депутатов. Для принятия конституции (устава) или поправок к ней требуется квалифицированное большинство (не менее 2/3 голосов).

Взаимодействие с другими органами власти

С высшим должностным лицом (губернатором)

Губернатор представляет законодательному собранию ежегодные отчёты о результатах деятельности правительства. Собрание может выразить недоверие губернатору (квалифицированным большинством), что влечёт его отставку. Губернатор, в свою очередь, может распустить законодательное собрание в случаях, предусмотренных федеральным законом (например, если оно не принимает бюджет в течение трёх месяцев после начала финансового года).

С федеральными органами власти

Законодательное собрание взаимодействует с Государственной Думой и Советом Федерации через своих представителей. Оно может направлять законодательные инициативы, участвовать в согласительных процедурах. Совет Федерации в обязательном порядке рассматривает законы, принятые законодательными собраниями, по вопросам, отнесённым к ведению РФ.

Критика и проблемы

Деятельность законодательных собраний субъектов РФ нередко подвергается критике со стороны экспертов и оппозиции. Основные претензии:

• Низкая самостоятельность — законы часто дублируют федеральные нормы, а инициативы регионов нередко блокируются губернаторами или федеральным центром.
• Слабая оппозиция — в большинстве регионов доминирует партия «Единая Россия», что снижает конкурентность и качество обсуждения законопроектов.
• Недостаточная прозрачность — заседания комитетов и даже пленарные заседания иногда проводятся в закрытом режиме без убедительных оснований.
• Коррупционные риски — отдельные депутаты привлекались к ответственности за лоббирование частных интересов.

Тем не менее, в ряде регионов (например, в Санкт-Петербурге, Новосибирской, Иркутской областях) законодательные собрания демонстрируют относительно высокий уровень политической конкуренции и реального контроля за исполнительной властью.

Примеры крупнейших законодательных собраний

Источники

1. Конституция Российской Федерации (статьи 77, 104).
2. Федеральный закон от 6 октября 1999 года № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации».
3. Федеральный закон от 12 июня 2002 года № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
4. Конституции (уставы) субъектов Российской Федерации (например, Устав Санкт-Петербурга, Конституция Республики Башкортостан).
5. Постановления Конституционного Суда РФ по вопросам организации законодательной власти в субъектах (например, от 21 декабря 2005 года № 13-П).
6. Научные публикации: И. В. Гранкин «Законодательные органы власти субъектов РФ: теория и практика» (М., 2017); А. Е. Постников «Парламентаризм в субъектах РФ» (М., 2019).