Земская реформа Александра II

Земская реформа Александра II — одна из либеральных реформ 1860–1870-х годов в Российской империи, в ходе которой была создана система местного самоуправления в уездах и губерниях — земские учреждения. Реформа была проведена на основе «Положения о губернских и уездных земских учреждениях», утверждённого императором Александром II 1 (13) января 1864 года. Целью реформы было привлечение местного населения к решению хозяйственных и социальных вопросов на местах, что должно было повысить эффективность управления и снизить нагрузку на центральный государственный аппарат после отмены крепостного права.

Предпосылки и подготовка

Необходимость реформы

К началу 1860-х годов система местного управления в Российской империи находилась в кризисном состоянии. После отмены крепостного права в 1861 году бывшие помещичьи крестьяне получили личную свободу, но остались без привычных механизмов сословного управления. Губернские и уездные администрации, назначаемые из центра, не справлялись с растущим объёмом хозяйственных дел: строительством дорог, организацией здравоохранения, народного образования, продовольственного снабжения. Финансирование этих сфер из государственного бюджета было недостаточным, а местные чиновники не имели ни полномочий, ни стимулов для эффективной работы.

Разработка проекта

Подготовка реформы началась в 1859 году под руководством министра внутренних дел П. А. Валуева. В работе участвовали видные государственные деятели и либеральные чиновники, в том числе Н. А. Милютин, С. С. Ланской, М. А. Корф. Проект неоднократно пересматривался: первоначально предполагалось создать всесословные органы с широкими полномочиями, но под давлением консервативных кругов (влияние дворянства) круг их деятельности был ограничен сугубо хозяйственными вопросами. Окончательный вариант «Положения» был утверждён Государственным советом и подписан императором 1 января 1864 года.

Основные положения реформы

Структура земских учреждений

Земские учреждения создавались на двух уровнях — уездном и губернском. В каждом уезде и губернии учреждались:

• Земское собрание — распорядительный орган, состоящий из гласных (выборных депутатов). Собрания созывались ежегодно на сессии, обычно на несколько дней.
• Земская управа — исполнительный орган, избираемый земским собранием на срок до трёх лет. Управа состояла из председателя и нескольких членов, которые занимались текущим управлением.

Избирательная система

Выборы в земские собрания были трёхкуриальными, то есть проводились по трём сословным группам (куриям):

1. Курия землевладельцев — крупные и средние помещики (владельцы не менее 200 десятин земли или недвижимости стоимостью от 15 тыс. рублей). В эту курию входили также владельцы городских недвижимых имуществ, если их стоимость превышала 15 тыс. рублей.
2. Городская курия — городские домовладельцы, купцы, фабриканты и другие лица, владевшие недвижимостью в городе (от 500 до 3 тыс. рублей в зависимости от размера города).
3. Сельская курия — крестьяне, которые участвовали в выборах через волостные сходы. Выборы были многоступенчатыми: сначала крестьяне избирали уполномоченных, а те — гласных.

Такая система обеспечивала доминирование дворянства в земских собраниях: в уездных собраниях дворяне составляли около 40–50% гласных, в губернских — до 70–80%. Крестьяне, хотя и получали представительство, были в меньшинстве.

Компетенция земств

Земские учреждения ведали исключительно местными хозяйственными делами, не касаясь политических вопросов, полиции, суда или военного дела. К их ведению относились:

• Народное образование: содержание начальных школ, училищ, библиотек.
• Медицина: организация больниц, аптек, санитарного надзора, борьба с эпидемиями.
• Ветеринария: помощь крестьянским хозяйствам, борьба с эпизоотиями.
• Дорожное строительство: устройство и ремонт местных дорог, мостов.
• Продовольственное дело: обеспечение населения хлебом в неурожайные годы, создание хлебных запасов.
• Статистика: сбор сведений о состоянии хозяйства, населения, урожаях.
• Страхование: организация взаимного страхования от пожаров и других бедствий.
• Благотворительность: приюты, богадельни, помощь бедным.

Финансирование

Земства получали доходы от налогов и сборов, которые они имели право взимать с населения. Основным источником был земский сбор с недвижимости (земли, домов, фабрик). Кроме того, земства могли устанавливать сборы с торговых и промышленных заведений, а также получать государственные субсидии. Однако бюджет земств был ограничен, и они часто испытывали нехватку средств.

Реализация и распространение

Первые земства

Первые земские учреждения начали работу в 1865 году в нескольких губерниях Центральной России, Поволжья и Приуралья. К 1870 году земства были введены в 34 губерниях Европейской России. В 1875 году реформа была распространена на Область Войска Донского, а в 1880-х — на некоторые другие регионы (например, в 1882 году — в Астраханскую губернию). Однако в Западных губерниях (Белоруссия, Украина, Литва) и на Кавказе земства не были созданы из-за опасений правительства по поводу национальных и религиозных противоречий. В Сибири и Средней Азии земская реформа не проводилась вовсе до начала XX века.

Ограничения и контроль

Земские учреждения находились под строгим контролем губернаторов и Министерства внутренних дел. Губернатор имел право приостанавливать решения земских собраний, если они противоречили законам или интересам государства. Земства не имели права издавать обязательные постановления, касающиеся полиции, суда, воинской повинности. Кроме того, земские собрания не могли самостоятельно менять избирательную систему или расширять свою компетенцию.

Результаты и значение

Успехи в хозяйственной сфере

Земства сыграли важную роль в развитии народного образования и здравоохранения в российской деревне. К началу XX века земские школы составляли основу начального образования в сельской местности — их число увеличилось с нескольких сотен в 1860-х до десятков тысяч к 1910-м годам. Земская медицина стала прообразом системы общедоступного здравоохранения: земские врачи и фельдшеры обслуживали население бесплатно или за символическую плату, что привело к снижению смертности и заболеваемости. Земства активно занимались агрономией, ветеринарией, дорожным строительством, статистикой.

Развитие гражданского общества

Земства стали школой общественного самоуправления и гражданской активности. В их работе участвовали представители разных сословий, что способствовало преодолению сословных барьеров. Земские деятели (гласные, члены управ, врачи, учителя) часто были носителями либеральных и демократических идей. В земской среде зародилось движение земского либерализма, которое в конце XIX — начале XX века выступало за расширение прав местного самоуправления, введение конституции и гражданских свобод.

Критика и недостатки

Современники и историки отмечали ряд недостатков реформы:

• Сословность избирательной системы — доминирование дворянства и ограничение представительства крестьян и горожан.
• Узость компетенции — земства не имели права заниматься политическими, судебными, полицейскими вопросами, что ограничивало их влияние.
• Неравномерность распространения — реформа не охватила большую часть территории империи (Сибирь, Средняя Азия, Кавказ, Западные губернии).
• Финансовая зависимость — земства не имели собственных источников дохода, достаточных для выполнения всех задач, и часто зависели от государственных субсидий.
• Бюрократический контроль — губернаторы могли отменять решения земств, что делало их уязвимыми для произвола.

Дальнейшая судьба земств

Контрреформы 1880–1890-х годов

После убийства Александра II в 1881 году и прихода к власти Александра III началась эпоха контрреформ. В 1890 году было принято новое «Положение о губернских и уездных земских учреждениях», которое ужесточило избирательную систему: сократилось представительство крестьян и горожан, усилился контроль губернаторов. Земства фактически превратились в придаток государственной администрации.

Земства в начале XX века

В 1905–1907 годах, в ходе Первой русской революции, земские деятели активно участвовали в политической борьбе, требуя расширения прав самоуправления. В 1914–1917 годах земства сыграли важную роль в организации помощи фронту (создание Земского союза, снабжение армии, медицинская помощь). После Февральской революции 1917 года Временное правительство предприняло попытку демократизации земств (введение всеобщего избирательного права), но эти меры не были реализованы.

Упразднение после 1917 года

После Октябрьской революции 1917 года большевики рассматривали земства как «буржуазные» органы. В 1918–1919 годах земские учреждения были упразднены на всей территории Советской России. Их функции перешли к местным Советам и отделам исполкомов. В эмиграции и в некоторых регионах (например, в Прибалтике, Польше) земства продолжали существовать до 1940-х годов.

Интересные факты

• Земские врачи часто работали в тяжёлых условиях, разъезжая по деревням в любую погоду. Многие из них стали народными героями (например, врач-земец Ф. П. Гааз, хотя он действовал в Москве, а не в земствах).
• В земских школах преподавали не только грамоту, но и основы гигиены, сельского хозяйства, ремёсел.
• Земства активно занимались статистикой: их данные о состоянии сельского хозяйства, населения, урожаях до сих пор используются историками.
• В 1914 году земства объединились в Всероссийский земский союз, который координировал помощь фронту — это был первый опыт общероссийской общественной организации.

Источники

• Положение о губернских и уездных земских учреждениях от 1 января 1864 года (Полное собрание законов Российской империи, собрание 2, том 39, № 40457).
• А. А. Корнилов. «Курс истории России XIX века» (раздел о земской реформе).
• П. А. Зайончковский. «Отмена крепостного права в России» (глава о земской реформе).
• В. В. Веселовский. «Земство и земская реформа» (исторический очерк).
• Н. М. Дружинин. «Русская деревня на переломе» (анализ хозяйственной деятельности земств).