Директива о свободном передвижении 2004 года

Директива 2004/38/EC (полное официальное название — Директива Европейского парламента и Совета Европейского союза 2004/38/EC от 29 апреля 2004 года о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов) — это законодательный акт Европейского союза, регулирующий условия реализации права на свободное передвижение и проживание граждан ЕС и членов их семей на территории любого государства-члена ЕС, а также ограничения этих прав по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья. Директива кодифицировала и заменила ряд предыдущих регламентов и директив, действовавших с 1960-х годов, и стала основным правовым инструментом, обеспечивающим одну из четырёх фундаментальных свобод внутреннего рынка ЕС — свободу передвижения лиц.

История принятия

Предпосылки

Свобода передвижения лиц была закреплена ещё в Римском договоре 1957 года, учредившем Европейское экономическое сообщество (ЕЭС). Однако первоначально она касалась только экономически активных лиц — работников, лиц, занимающихся самостоятельной профессиональной деятельностью, и поставщиков услуг. В 1990-х годах, с подписанием Маастрихтского договора (1992), было введено понятие гражданства Европейского союза, которое наделило всех граждан ЕС правом свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов, независимо от их экономической деятельности. Тем не менее, к началу 2000-х годов правовая база оставалась фрагментированной: существовало несколько отдельных регламентов и директив, регулирующих разные категории лиц (работники, студенты, пенсионеры и т. д.), что создавало правовую неопределённость и административные барьеры.

Разработка и принятие

Европейская комиссия в 2001 году предложила проект директивы, направленный на консолидацию и упрощение существующих норм. После длительных переговоров в Совете ЕС и Европейском парламенте, 29 апреля 2004 года директива была принята. Она вступила в силу 30 апреля 2006 года, заменив собой девять предыдущих правовых актов, включая Регламент (ЕЭС) № 1612/68 о свободном передвижении работников и Директиву 68/360/ЕЭС об отмене ограничений на передвижение и проживание работников и членов их семей.

Основные положения

Право на въезд и проживание до трёх месяцев

Директива предоставляет всем гражданам ЕС право на въезд на территорию любого государства-члена без необходимости получения визы или иного разрешения. Для проживания сроком до трёх месяцев требуется только наличие действительного удостоверения личности или паспорта. Государства-члены могут требовать от граждан ЕС зарегистрировать своё присутствие в стране, но не могут устанавливать дополнительные условия, такие как наличие средств к существованию или медицинской страховки.

Право на проживание свыше трёх месяцев

Для проживания на срок более трёх месяцев граждане ЕС должны соответствовать одному из следующих условий:

• быть работником или самозанятым лицом в принимающем государстве;
• иметь достаточные средства для себя и членов своей семьи, чтобы не становиться обузой для системы социальной помощи принимающего государства, а также иметь полную медицинскую страховку;
• быть студентом, зачисленным в аккредитованное учебное заведение, иметь полную медицинскую страховку и заявить о наличии достаточных средств;
• быть членом семьи гражданина ЕС, который уже соответствует одному из вышеуказанных условий.

Право на постоянное проживание

После пяти лет непрерывного законного проживания на территории принимающего государства граждане ЕС и члены их семей приобретают право на постоянное проживание. Это право не зависит от выполнения каких-либо дополнительных условий (например, наличия работы или средств). Постоянное проживание может быть утрачено только в случае отсутствия на территории принимающего государства в течение двух последовательных лет.

Члены семьи

Директива распространяется не только на граждан ЕС, но и на членов их семей, включая супругов, зарегистрированных партнёров (если институт зарегистрированного партнёрства признаётся законодательством принимающего государства), прямых потомков в возрасте до 21 года или находящихся на иждивении, а также прямых родственников по восходящей линии, находящихся на иждивении. Важно, что члены семьи, не являющиеся гражданами ЕС (например, граждане третьих стран), также имеют право на въезд и проживание, хотя к ним могут применяться визовые требования.

Ограничения по соображениям общественного порядка, безопасности и здоровья

Государства-члены могут ограничить свободу передвижения и проживания граждан ЕС и членов их семей только по соображениям общественного порядка, общественной безопасности или общественного здоровья. Такие ограничения должны быть пропорциональными и основываться исключительно на личном поведении соответствующего лица, которое должно представлять реальную и достаточно серьёзную угрозу. Меры, принимаемые по соображениям общественного здоровья, могут быть обоснованы только заболеваниями с эпидемическим потенциалом, как они определены Всемирной организацией здравоохранения. Высылка граждан ЕС по соображениям общественного порядка или безопасности возможна, но с усиленной защитой для лиц, проживших в принимающем государстве более 10 лет, или несовершеннолетних.

Применение и судебная практика

Роль Суда ЕС

Суд Европейского союза (Суд ЕС) сыграл ключевую роль в толковании и развитии положений Директивы 2004/38/EC. В ряде знаковых решений Суд уточнил объём прав граждан ЕС и членов их семей. Например, в деле Metock (2008) Суд постановил, что государства-члены не могут требовать от граждан ЕС, не являющихся работниками, чтобы их супруги-граждане третьих стран уже законно проживали в другом государстве-члене до въезда в принимающее государство. В деле Zambrano (2011) Суд признал, что граждане ЕС, не осуществлявшие свободу передвижения, также могут ссылаться на право на проживание членов семьи, если отказ в таком праве лишил бы гражданина ЕС возможности реально пользоваться правами, вытекающими из гражданства Союза.

Имплементация в государствах-членах

Хотя директива является обязательной для всех государств-членов, её имплементация в национальное законодательство была неравномерной. Некоторые страны, например, Великобритания (до выхода из ЕС) и Германия, вводили более строгие требования к регистрации и проверке условий проживания. Европейская комиссия неоднократно возбуждала дела о нарушении обязательств против государств-членов за неправильную транспозицию директивы, в частности, в отношении прав членов семей граждан ЕС из третьих стран.

Критика и ограничения

Злоупотребление правом и «социальный туризм»

Директива подвергалась критике со стороны некоторых политических кругов и государств-членов за то, что она якобы способствует «социальному туризму» — переезду граждан ЕС в страны с более щедрыми системами социального обеспечения. В ответ на эти опасения в 2014 году Европейская комиссия выпустила руководство, разъясняющее, что государства-члены могут ограничивать доступ к социальным пособиям для экономически неактивных граждан ЕС в течение первых трёх месяцев проживания, а также могут высылать лиц, которые становятся необоснованным бременем для системы социальной помощи.

Недостаточная защита от высылки

Несмотря на формальные гарантии, правозащитные организации отмечают, что на практике процедуры высылки граждан ЕС часто нарушают принципы пропорциональности и справедливости. В частности, решения о высылке по соображениям общественного порядка могут приниматься на основе судимостей, а не оценки реальной угрозы, что противоречит прецедентному праву Суда ЕС.

Влияние Brexit

Выход Великобритании из Европейского союза (Brexit) привёл к прекращению действия Директивы 2004/38/EC в отношении граждан ЕС, проживающих в Великобритании, и британских граждан, проживающих в ЕС. Соглашение о выходе предусмотрело переходный период и защиту прав тех, кто уже воспользовался свободой передвижения до 31 декабря 2020 года, но после этой даты граждане ЕС и Великобритании подпадают под действие национальных иммиграционных режимов.

Значение

Директива 2004/38/EC является краеугольным камнем правового статуса граждан ЕС. Она превратила свободу передвижения из абстрактного принципа в конкретное, детально регулируемое право, доступное не только работникам, но и студентам, пенсионерам и другим категориям лиц. Директива также способствовала развитию европейской идентичности, позволив миллионам граждан ЕС жить, работать, учиться и выходить на пенсию в любом государстве-члене. Однако её реализация продолжает сталкиваться с вызовами, связанными с балансом между индивидуальными правами и национальными интересами в области социальной политики и общественной безопасности.

Источники

• Директива 2004/38/EC Европейского парламента и Совета от 29 апреля 2004 года о праве граждан Союза и членов их семей свободно передвигаться и проживать на территории государств-членов (Официальный журнал Европейского союза L 158, 30.04.2004, стр. 77–123).
• Регламент (ЕЭС) № 1612/68 Совета от 15 октября 1968 года о свободном передвижении работников внутри Сообщества.
• Решение Суда ЕС от 25 июля 2008 года по делу C-127/08, Metock and Others.
• Решение Суда ЕС от 8 марта 2011 года по делу C-34/09, Ruiz Zambrano.
• Сообщение Европейской комиссии «Руководство по лучшей транспозиции и применению Директивы 2004/38/EC» (COM(2009) 313 final, 2 июля 2009 года).
• Доклад Европейской комиссии о применении Директивы 2004/38/EC (COM(2013) 837 final, 28 ноября 2013 года).