Конституционное совещание

Конституционное совещание — это временный консультативно-правовой орган, созванный в Российской Федерации в 1993 году для разработки, обсуждения и доработки проекта новой Конституции России. Совещание было учреждено Указом Президента РФ Б. Н. Ельцина от 20 мая 1993 года № 1400 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» и действовало до принятия Конституции на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года. Основной задачей органа было преодоление конституционного кризиса, вызванного противостоянием между Президентом и Верховным Советом РФ, и создание легитимного текста Основного закона, который бы закрепил новую систему государственной власти.

Предыстория и конституционный кризис 1992—1993 годов

К началу 1990-х годов в Российской Федерации действовала Конституция РСФСР 1978 года, в которую за предыдущие годы было внесено более 300 поправок. Документ утратил внутреннюю логику и не соответствовал реалиям постсоветского периода. В нём сохранялись положения о советской форме власти, о верховенстве Съезда народных депутатов и о невозможности роспуска парламента, что вступало в противоречие с принципом разделения властей, закреплённым в Декларации о государственном суверенитете РСФСР (1990).

Противостояние между Президентом Б. Н. Ельциным и Верховным Советом во главе с Р. И. Хасбулатовым достигло пика к весне 1993 года. VII Съезд народных депутатов (декабрь 1992) отказался принять президентский проект конституции, который предусматривал создание сильной президентской республики. В ответ Президент предложил провести референдум по основным положениям новой конституции, а затем — всенародное голосование по её проекту. Верховный Совет, в свою очередь, настаивал на том, что принятие Конституции является исключительной прерогативой Съезда народных депутатов.

Референдум 25 апреля 1993 года, на котором большинство голосовавших поддержали доверие Президенту и одобрили его экономическую политику, не разрешил конституционный кризис. Ни одна из сторон не получила бесспорного мандата на изменение Основного закона. В этих условиях Президент предпринял шаги по созданию альтернативного механизма разработки конституции.

Созыв и состав Конституционного совещания

20 мая 1993 года Б. Н. Ельцин подписал Указ № 1400, которым учредил Конституционное совещание. В состав органа вошли представители федеральных органов власти (Президент, Правительство, Верховный Совет — последний отказался от участия), органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, политических партий и общественных организаций, а также представители науки, культуры и предпринимательских кругов. Всего в работе совещания приняли участие более 700 человек.

Совещание было разделено на несколько рабочих групп и комиссий по направлениям: «Основы конституционного строя», «Права и свободы человека и гражданина», «Федеративное устройство», «Президент, Федеральное Собрание, Правительство», «Судебная власть и прокуратура», «Местное самоуправление» и другие. Председателем совещания был назначен сам Президент, его заместителями — С. М. Шахрай (государственный советник по правовой политике), О. И. Тиунов (председатель Конституционного суда РФ) и В. Ф. Яковлев (министр юстиции).

Процесс работы над проектом

Конституционное совещание работало с 5 июня по 12 декабря 1993 года. Основой для обсуждения стал президентский проект Конституции, разработанный рабочей группой под руководством С. М. Шахрая, А. А. Собчака и С. С. Алексеева. Этот проект предусматривал создание президентской республики с сильной исполнительной властью, двухпалатного парламента (Федерального Собрания) и независимой судебной системы.

В ходе работы совещания в проект было внесено более 500 поправок. Наиболее острые дискуссии развернулись вокруг вопросов:

• Форма правления: президентская или парламентско-президентская республика.
• Федеративное устройство: симметричная или асимметричная федерация, статус республик и краёв.
• Права и свободы: соотношение приоритета прав человека и государственной безопасности.
• Судебная власть: полномочия Конституционного суда, порядок его формирования.

Летом 1993 года совещание подготовило компромиссный вариант проекта, который был опубликован для всенародного обсуждения. Однако Верховный Совет продолжал разрабатывать собственный проект конституции, основанный на сохранении советской системы власти.

Роль в принятии Конституции 1993 года

Конституционное совещание не смогло добиться консенсуса с Верховным Советом. 21 сентября 1993 года Президент издал Указ № 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации», которым распустил Верховный Совет и Съезд народных депутатов. Это привело к вооружённому противостоянию в Москве 3—4 октября 1993 года (расстрел Белого дома). После подавления вооружённого мятежа работа над проектом Конституции была ускорена.

Окончательный текст Конституции был доработан Конституционным совещанием в октябре—ноябре 1993 года и утверждён Президентом. 12 декабря 1993 года состоялось всенародное голосование (референдум) по проекту Конституции. По официальным данным, за принятие Конституции проголосовало 58,4 % избирателей при явке 54,8 %. Конституция вступила в силу 25 декабря 1993 года после официального опубликования.

Критика и оценка

Деятельность Конституционного совещания и легитимность принятой им Конституции неоднократно подвергались критике со стороны оппозиционных политиков, правоведов и историков. Основные претензии сводились к следующему:

• Нарушение процедуры: Конституционное совещание не было предусмотрено действовавшей на тот момент Конституцией 1978 года. Его создание и работа были инициированы единоличным решением Президента, что противоречило принципу разделения властей.
• Отсутствие представительства: Верховный Совет и Съезд народных депутатов, являвшиеся легитимными законодательными органами, отказались от участия в совещании, что сделало его односторонним.
• Политическая ангажированность: Совещание было созвано в условиях острого политического кризиса и фактически служило инструментом легитимации президентского проекта Конституции.
• Сомнительная легитимность референдума: Всенародное голосование 12 декабря 1993 года проводилось на основе Указа Президента, а не закона о референдуме. Кроме того, ряд регионов (в частности, Татарстан и Чечня) бойкотировали голосование или не проводили его.

Сторонники Конституционного совещания, напротив, указывают, что в условиях паралича власти и угрозы распада государства создание временного консультативного органа было вынужденной, но необходимой мерой. Они отмечают, что совещание обеспечило широкое представительство различных политических и социальных групп (кроме радикальной оппозиции) и позволило провести открытое обсуждение проекта. Принятая Конституция, несмотря на критику процедуры, была одобрена большинством избирателей и действует по настоящее время (с поправками 2020 года), обеспечив стабильность политической системы.

Значение и наследие

Конституционное совещание 1993 года стало ключевым элементом перехода России от советской модели государственности к современной президентской республике. Оно закрепило принципы разделения властей, верховенства Конституции, приоритета прав и свобод человека, федеративного устройства и местного самоуправления. Несмотря на спорные обстоятельства созыва, совещание сыграло роль механизма, позволившего преодолеть конституционный кризис и создать правовую основу для дальнейшего развития страны.

В современной России термин «Конституционное совещание» иногда используется для обозначения любых временных консультативных органов, создаваемых для разработки или изменения конституции, однако исторически он закрепился именно за событием 1993 года.

Источники

• Указ Президента РФ от 20.05.1993 № 1400 «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации».
• Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 года.
• Шахрай С. М. «Конституционное совещание 1993 года: история и уроки». — М.: Норма, 2004.
• Алексеев С. С. «Уроки конституционного кризиса в России». — М.: Юрист, 1995.
• Хасбулатов Р. И. «Великая российская трагедия: 1993 год». — М.: Палея, 1994.
• Собчак А. А. «Дневники конституционного процесса». — СПб.: Издательство СПбГУ, 1995.