Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев

Конвенция ООН 1951 года о статусе беженцев — это многосторонний международный договор, определяющий правовой статус беженцев и устанавливающий минимальные стандарты их обращения. Принята 28 июля 1951 года в Женеве на Конференции полномочных представителей по вопросу о статусе беженцев и апатридов, вступила в силу 22 апреля 1954 года. Конвенция является основополагающим документом международного права в области защиты беженцев, закрепляющим принцип невысылки (non-refoulement) и перечень прав, которыми должны пользоваться лица, получившие статус беженца.

История принятия

Предпосылки

Необходимость создания универсального международного акта о статусе беженцев возникла после Второй мировой войны. В 1940-х — начале 1950-х годов в Европе насчитывалось несколько миллионов перемещённых лиц, бывших военнопленных, а также людей, покинувших страны Восточной Европы после установления там коммунистических режимов. Существовавшие ранее документы, в частности, Соглашение 1926 года и Конвенция 1933 года о статусе беженцев, а также деятельность Администрации помощи и восстановления Объединённых Наций (ЮНРРА) и Международной организации по делам беженцев (МОБ), носили временный и ограниченный характер.

Разработка и принятие

В 1949 году Экономический и Социальный Совет ООН (ЭКОСОС) поручил Генеральному секретарю ООН подготовить проект конвенции. Проект был разработан на основе предложений, представленных государствами-членами, и обсуждался на заседаниях Специального комитета по делам беженцев и апатридов в 1950 году. Окончательный текст был утверждён на Конференции полномочных представителей, проходившей в Женеве с 2 по 25 июля 1951 года. В конференции участвовали делегации 26 государств. Конвенция была подписана 28 июля 1951 года.

Ограничения первоначального текста

Первоначально Конвенция содержала два существенных ограничения. Во-первых, она применялась только к лицам, ставшим беженцами в результате событий, произошедших до 1 января 1951 года. Во-вторых, государства-участники могли сделать заявление о том, что термин «события, произошедшие в Европе» означает, что Конвенция применяется только к беженцам из Европы (географическое ограничение). Эти ограничения были обусловлены опасениями стран-участниц, что открытый и неограниченный по времени документ приведёт к бесконтрольному потоку мигрантов из других регионов мира.

Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев

В 1967 году был принят Протокол, касающийся статуса беженцев, который снял временные и географические ограничения Конвенции 1951 года. Протокол вступил в силу 4 октября 1967 года. Государства, присоединившиеся к Протоколу, обязуются применять положения Конвенции к беженцам, независимо от даты их возникновения, за исключением случаев, когда государство-участник Конвенции сохранило своё географическое ограничение. Протокол фактически сделал Конвенцию универсальным документом, применимым к глобальным кризисам беженцев, возникшим после 1951 года, включая конфликты в Африке, Азии и на Ближнем Востоке.

Определение беженца

Статья 1 Конвенции (с изменениями, внесёнными Протоколом 1967 года) даёт определение понятия «беженец». Беженцем признаётся лицо, которое:

• «в силу вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений находится вне страны своей гражданской принадлежности и не может пользоваться защитой этой страны или не желает пользоваться такой защитой вследствие таких опасений»;
• «или, не имея определённого гражданства и находясь вне страны своего прежнего обычного местожительства в результате подобных событий, не может или не желает вернуться в неё вследствие таких опасений».

Определение исключает из числа беженцев лиц, совершивших тяжкие преступления не политического характера, военные преступления или преступления против человечности, а также лиц, которые получают защиту или помощь от других органов или учреждений ООН (например, от Ближневосточного агентства ООН для помощи палестинским беженцам и организации работ — БАПОР).

Основные принципы и права

Принцип невысылки (non-refoulement)

Статья 33 Конвенции закрепляет принцип, согласно которому «ни одно Договаривающееся государство не будет никоим образом высылать или возвращать беженцев на границу страны, где их жизни или свободе угрожает опасность вследствие их расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определённой социальной группе или политических убеждений». Этот принцип является краеугольным камнем международной защиты беженцев. Исключение допускается только в случаях, когда беженец представляет угрозу национальной безопасности или был осуждён за совершение особо тяжкого преступления.

Права беженцев

Конвенция устанавливает перечень прав, которыми должны пользоваться беженцы на территории государства-участника. Эти права предоставляются в зависимости от степени связи беженца с государством (например, от простого физического присутствия до постоянного проживания). Ключевые права включают:

• Право на защиту от дискриминации (ст. 3): беженцы не должны подвергаться дискриминации по признаку расы, религии или страны происхождения.
• Право на свободу вероисповедания (ст. 4): беженцы имеют право на свободное исповедание религии, как и граждане страны.
• Право на обращение в суд (ст. 16): беженцы имеют свободный доступ к судам на территории всех договаривающихся государств.
• Право на работу (ст. 17-19): беженцам, законно проживающим на территории страны, предоставляется наиболее благоприятное правовое положение, которым пользуются иностранные граждане в аналогичных обстоятельствах, в отношении права наёмной работы, самостоятельной занятости и свободных профессий.
• Право на жильё (ст. 21): беженцы пользуются по возможности наиболее благоприятным правовым положением в отношении жилья.
• Право на образование (ст. 22): начальное образование предоставляется беженцам на тех же условиях, что и гражданам страны. Доступ к другим уровням образования предоставляется на условиях, не менее благоприятных, чем для иностранцев.
• Право на свободу передвижения (ст. 26): беженцы, законно находящиеся на территории страны, имеют право свободно передвигаться и выбирать место жительства, с учётом правил, применяемых к иностранцам.
• Право на получение документов (ст. 27-28): беженцы имеют право на получение удостоверений личности и проездных документов.
• Защита от высылки (ст. 32): беженцы, законно находящиеся на территории страны, могут быть высланы только по соображениям национальной безопасности или общественного порядка и в соответствии с надлежащей правовой процедурой.

Обязанности беженцев

Статья 2 Конвенции устанавливает, что каждый беженец имеет обязанности перед страной, в которой он находится. В частности, он обязан подчиняться законам и распоряжениям, а также мерам, принимаемым для поддержания общественного порядка.

Управление и контроль

Конвенция не создаёт единого наднационального органа по контролю за её соблюдением. Вместо этого она возлагает на государства-участники обязанность сотрудничать с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). УВКБ ООН уполномочено следить за применением положений Конвенции, предоставлять защиту беженцам и содействовать государствам в выполнении их обязательств. Государства обязаны предоставлять УВКБ ООН информацию о законодательстве и практике в отношении беженцев.

Участие государств

По состоянию на 2024 год участниками Конвенции 1951 года и/или Протокола 1967 года являются 146 государств. Российская Федерация является участницей Конвенции с 1992 года (как правопреемница СССР, который присоединился к Конвенции и Протоколу в 1992 году). СССР изначально не подписывал Конвенцию, но после распада государства Российская Федерация присоединилась к ней в 1992 году.

Критика и современные вызовы

Конвенция 1951 года подвергается критике по ряду направлений. Основные претензии связаны с тем, что её определение беженца, основанное на индивидуальном преследовании, не охватывает лиц, спасающихся от массовых нарушений прав человека, голода, экологических катастроф или вооружённых конфликтов, не связанных с личным преследованием. В ответ на это в региональном праве (например, в Конвенции Организации африканского единства 1969 года и Картахенской декларации 1984 года) были разработаны более широкие определения.

Кроме того, в XXI веке обострились проблемы, связанные с ростом числа беженцев, смешанными миграционными потоками (когда беженцы и экономические мигранты следуют одними маршрутами), а также с использованием процедур предоставления убежища для въезда в развитые страны. Некоторые государства вводят ограничительные меры, такие как выдворение в «безопасные третьи страны» или ограничение доступа к процедуре предоставления убежища, что, по мнению критиков, подрывает принцип невысылки.

Источники

1. Конвенция о статусе беженцев (Женева, 28 июля 1951 г.).
2. Протокол, касающийся статуса беженцев (Нью-Йорк, 31 января 1967 г.).
3. Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН). «Руководство по процедурам и критериям определения статуса беженцев».
4. Гудвин-Гилл, Г. С. (1996). «Статус беженцев в международном праве».
5. Хаттон, М. (2009). «Право беженцев: международные и региональные аспекты».