Система запросов предложений

Система запросов предложений — это форма закупочной процедуры, при которой заказчик (организатор) публикует извещение о потребности в товарах, работах или услугах, а поставщики (участники) направляют свои коммерческие предложения (оферты) без проведения открытых торгов или аукционов. Данный способ закупок относится к конкурентным, но не состязательным процедурам, так как обычно не предусматривает обязательного сравнения заявок по формальным критериям и не гарантирует заключения контракта с победителем.

История возникновения и развития

Ранние формы

Прообразы запросов предложений существовали ещё в античные времена. Например, в Древнем Риме курильные эдилы (магистраты, отвечавшие за снабжение и общественные работы) публиковали списки необходимых товаров, и поставщики подавали заявки с ценами. Подобная практика применялась в средневековых городах-республиках при госзаказе на строительство укреплений или поставку продовольствия.

Становление в XX веке

Система запросов предложений как упорядоченная процедура сформировалась в США в 1930-е годы, когда правительство приняло Федеральный закон о закупках (Buy American Act, 1933). В нём была закреплена процедура «request for quotation» (RFQ) — запрос котировок для небольших заказов. Позднее, в 1947 году, с принятием Закона о федеральных контрактах (Federal Property and Administrative Services Act), появилась процедура «request for proposal» (RFP) — запрос предложений для сложных, технически специфичных товаров и услуг.

Развитие в России

В Российской Федерации система запросов предложений начала внедряться в 2000-х годах в рамках реформы государственных закупок. Первым нормативным актом, закрепившим этот способ, стал Федеральный закон от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд». В нём запрос предложений рассматривался как одна из форм торгов. С принятием Федерального закона от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее — 44-ФЗ) процедура была существенно детализирована, и в настоящее время применяется в двух основных вариантах: запрос предложений (статья 83 44-ФЗ) и запрос котировок (статья 72 44-ФЗ). В корпоративном секторе, регулируемом Федеральным законом от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ (далее — 223-ФЗ), запрос предложений является одной из ключевых конкурентных процедур наряду с конкурсом и аукционом.

Виды систем запросов предложений

По способу проведения

• Закрытый запрос предложений — приглашение направляется ограниченному кругу заранее отобранных поставщиков. Чаще всего используется в оборонной, космической и атомной промышленности, где требуется высокий уровень секретности.
• Открытый запрос предложений — извещение публикуется в открытом доступе (на официальном сайте госзакупок или корпоративном портале), любой поставщик может подать заявку.

По юридическому статусу

• Регулируемый (обязательный) — заказчики, предусмотренные 44-ФЗ, обязаны проводить такие процедуры для закупок на сумму свыше 100 тыс. рублей (или 500 тыс. для учреждений культуры, образования).
• Нерегулируемый (добровольный) — коммерческие организации могут использовать запрос предложений как способ минимизации закупочных рисков без строгого соблюдения законодательных регламентов.

По критериям отбора

• По цене — победитель определяется по наименьшей цене.
• По совокупности критериев — учитываются цена, качество, сроки поставки, гарантийные обязательства, наличие сертификатов, опыт выполнения аналогичных работ.
• Безценовой отбор — оценка только качественных характеристик, цена при этом может быть не единственным решающим фактором.

Процедура проведения

Инициация и планирование

Заказчик определяет потребность и формирует техническое задание (спецификацию). В рамках государственных закупок это делается на этапе планирования — в плане-графике. Для процедуры по 44-ФЗ требуется обязательное обоснование начальной (максимальной) цены контракта.

Разработка документации

Документация включает:

• извещение о проведении запроса предложений;
• проект контракта;
• техническое задание (спецификация, сроки, объём);
• критерии оценки заявок;
• форму заявки участника;
• порядок и сроки подачи заявок.

Публикация извещения

Извещение размещается на единой информационной системе в сфере закупок (zakupki.gov.ru) — для госзакупок — или на корпоративном портале — для закупок по 223-ФЗ. Срок подачи заявок обычно составляет от 5 до 20 рабочих дней.

Подача и приём заявок

Участники направляют заявки, содержащие:

• анкету (наименование, ИНН, ОГРН, контактные данные);
• коммерческое предложение с ценой;
• документы, подтверждающие соответствие требованиям (лицензии, сертификаты, свидетельства СРО);
• техническую часть (описание предлагаемого товара, работы или услуги).

Вскрытие, рассмотрение и оценка

Комиссия заказчика вскрывает заявки (в случае электронного запроса — получает доступ к файлам), проверяет их на соответствие формальным требованиям. Затем оценивает заявки по установленным критериям. В отличие от конкурса, на этапе запроса предложений заказчик вправе проводить переговоры с участниками для уточнения деталей (только не в отношении цены).

Определение победителя

Победителем признаётся участник, чья заявка соответствует требованиям документации и набрала наилучшие значения по критериям оценки. С ним заключается контракт. Если заявка победителя не отвечает условиям, заказчик может заключить контракт со вторым по величине баллов участником.

Преимущества и недостатки

Преимущества

• Гибкость — возможность учитывать не только цену, но и качественные характеристики, что особенно важно при закупке сложного оборудования, IT-услуг, консалтинга, научных исследований.
• Скорость — процедура обычно проводится в сжатые сроки (от 5 до 30 дней) по сравнению с конкурсом (до 60 дней).
• Меньше формальностей — не требуется обязательное проведение аукциона или торгов, снижен объём документации.
• Возможность переговоров — заказчик может уточнять условия предложений до окончательного выбора (в разумных пределах).

Недостатки

• Риск необъективного отбора — комиссия заказчика может субъективно оценивать заявки, что создаёт коррупционные риски.
• Отсутствие гарантий — заказчик не обязан заключать контракт с поставщиком, предложившим лучшую цену, если заявка не удовлетворяет критериям качества.
• Сложность сравнения — при многокритериальной оценке сложно объективно сопоставить разные по качеству и цене предложения.

Применение в различных отраслях

Государственные закупки (44-ФЗ)

Запрос предложений по 44-ФЗ применяется для закупок:

• товаров, работ, услуг, не включённых в перечень для аукциона (например, услуги по уборке, медицинские товары);
• научно-исследовательских, опытно-конструкторских и технологических работ (НИОКР);
• услуг по охране, аренде недвижимости;
• выполнения работ по строительству, реконструкции объектов.

Корпоративные закупки (223-ФЗ)

В системе закупок по 223-ФЗ запрос предложений — одна из наиболее распространённых процедур. Он применяется в:

• нефтегазовой отрасли (закупка труб, бурового оборудования, транспортных услуг);
• энергетике (приобретение трансформаторов, кабельной продукции, ремонтные работы);
• строительстве (подрядные работы по капитальному ремонту);
• IT-сфере (разработка ПО, внедрение систем).

Коммерческий сектор

Коммерческие компании часто используют запрос предложений для:

• выбора поставщика сырья и материалов;
• поиска подрядчика на услуги аутсорсинга (логистика, клининг, IT-аутсорсинг);
• реализации инвестиционных проектов.

Регулирование и юридические аспекты

Нормативная база в России

• 44-ФЗ — регулирует порядок проведения запросов предложений для государственных и муниципальных заказчиков.
• 223-ФЗ — устанавливает общие принципы и требования к закупочной деятельности юридических лиц с государственным участием.
• Гражданский кодекс РФ — содержит общие нормы о заключении договоров (статьи 432–445 ГК РФ).
• Постановления Правительства РФ — конкретизируют порядок закупок (например, постановление № 616 от 30 апреля 2020 года о закупках промышленных товаров).

Основные правила

• Заказчик не вправе изменять существенные условия документации после размещения извещения (за исключением случаев прямо предусмотренных законом).
• Участники не могут вносить изменения в заявки после крайнего срока подачи.
• Отказ от проведения процедуры возможен до окончания срока подачи заявок (по 44-ФЗ — не позднее чем за 5 дней).
• Победитель обязан подписать контракт в установленный законом срок, иначе может быть включён в реестр недобросовестных поставщиков (РНП).

Ответственность сторон

• Заказчик несёт ответственность за необоснованное ограничение конкуренции (до штрафов в размере до 500 тыс. рублей по ч. 3 ст. 14.32 КоАП РФ, а в случае нарушений при закупках по 44-ФЗ — вплоть до уголовной ответственности).
• Участник, признанный победителем и отказавшийся от заключения контракта, может быть включён в РНП сроком на два года (ст. 104 44-ФЗ).

Интересные факты

• В 2014 году Минэкономразвития России предложило исключить запрос предложений из 44-ФЗ ввиду его избыточности по сравнению с электронным аукционом, однако процедура сохранилась и в 2022 году была упразднена лишь для некоторых категорий товаров.
• Самый дорогой запрос предложений по 44-ФЗ в 2023 году был объявлен Росавтодором на строительство участка трассы М-12 «Восток» с начальной ценой 89,2 млрд рублей.
• В корпоративном секторе Газпром ежегодно проводит более 10 тыс. запросов предложений на сумму более 1,5 трлн рублей по 223-ФЗ.
• Согласно данным ФАС России, в 2022 году количество обжалований по запросам предложений увеличилось на 30% по сравнению с 2021 годом из-за недобросовестных действий заказчиков.

Источники

1. Федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
2. Федеральный закон от 18 июля 2011 года № 223-ФЗ «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц».
3. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая, третья и четвёртая).
4. Постановление Правительства РФ от 30 апреля 2020 года № 616 «Об установлении запрета на допуск промышленных товаров, происходящих из иностранных государств...».
5. Методические рекомендации Минэкономразвития России по применению 44-ФЗ (письмо от 14 июня 2016 года № Д28и-1487).
6. Обзор практики ФАС России по рассмотрению жалоб на процедуры запроса предложений за 2022–2023 годы.