Закон о поправке к Конституции

Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации — это особый вид нормативного правового акта, принимаемый для внесения изменений в главы 3—8 Конституции Российской Федерации. В отличие от федеральных конституционных законов и федеральных законов, закон о поправке имеет специфическую процедуру принятия, утверждения и вступления в силу, направленную на обеспечение стабильности основного закона страны. Наиболее известным примером является Закон РФ о поправке к Конституции РФ от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти» (далее — Закон 2020 года), который внёс масштабные изменения в 22 статьи Конституции и ввёл новые положения.

История и правовая основа

Конституция 1993 года и порядок её изменения

Конституция Российской Федерации, принятая 12 декабря 1993 года, установила жёсткий порядок пересмотра своих положений. Главы 1, 2 и 9 (основы конституционного строя, права и свободы человека, а также порядок пересмотра Конституции) не могут быть изменены путём принятия поправок — для их пересмотра требуется созыв Конституционного Собрания и принятие новой Конституции. Изменения в главы 3—8 (федеративное устройство, Президент, Федеральное Собрание, Правительство, судебная власть, местное самоуправление) вносятся в порядке, предусмотренном статьёй 136 Конституции, которая отсылает к федеральному закону.

Федеральный закон «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации»

До 1998 года процедура внесения поправок не была детально урегулирована. 4 марта 1998 года был принят Федеральный закон № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации». Этот закон установил, что поправки вносятся в форме закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации. Закон предусматривает:

• Право законодательной инициативы: Президент, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы.
• Процедура принятия: закон должен быть одобрен не менее чем 2/3 голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и не менее чем 3/4 голосов от общего числа членов Совета Федерации.
• Обязательное утверждение законодательными органами не менее чем 2/3 субъектов РФ в течение года.
• После утверждения закон подписывается Президентом и обнародуется.

Закон 2020 года: предпосылки и принятие

15 января 2020 года Президент Владимир Путин в послании Федеральному Собранию предложил внести комплексные изменения в Конституцию. 20 января была создана рабочая группа по подготовке поправок. 23 января Государственная Дума приняла в первом чтении законопроект, внесённый Президентом. 11 марта 2020 года Совет Федерации одобрил закон. 14 марта 2020 года Президент подписал Закон № 1-ФКЗ.

Важной особенностью Закона 2020 года стало проведение общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений, которое состоялось с 25 июня по 1 июля 2020 года. Хотя Конституция 1993 года не предусматривает обязательного референдума для поправок в главы 3—8, данное голосование было инициировано Президентом и получило правовую основу через специальный указ. По официальным данным, явка составила 67,97%, из них 77,92% проголосовали «за». 4 июля 2020 года изменения вступили в силу.

Содержание Закона 2020 года

Закон 2020 года внёс изменения в 22 статьи Конституции и дополнил её новыми положениями. Ключевые блоки изменений:

Социальные гарантии

• Индексация пенсий: установлена обязанность государства индексировать пенсии не реже одного раза в год (статья 75, часть 6).
• Минимальный размер оплаты труда (МРОТ): закреплено, что МРОТ не может быть ниже величины прожиточного минимума трудоспособного населения (статья 75, часть 5).
• Социальные выплаты: введено положение о регулярной индексации социальных пособий и иных социальных выплат (статья 75, часть 6).

Изменения в системе публичной власти

• Президент: введено ограничение на количество сроков полномочий — не более двух сроков, при этом предыдущие сроки Президента, занимавшего должность до вступления поправок в силу, не учитываются (статья 81, часть 3). Также ужесточены требования к кандидату: возраст не моложе 35 лет (ранее — 35 лет), постоянное проживание в России не менее 25 лет (ранее — 10 лет), отсутствие иностранного гражданства или вида на жительство.
• Государственный Совет: закреплён статус Государственного Совета как конституционного органа, формируемого Президентом для обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов публичной власти (статья 83, пункт «е.5»).
• Федеральное Собрание: расширены полномочия Совета Федерации — он получил право отрешать от должности судей Конституционного и Верховного судов по представлению Президента, а также прекращать полномочия судей в случае совершения ими проступков. Государственная Дума получила право утверждать кандидатуру Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров (за исключением силовых ведомств) по представлению Президента (статья 103, часть 1).
• Правительство: закреплена обязанность Правительства обеспечивать проведение единой социально ориентированной государственной политики, а также создавать условия для развития гражданского общества (статья 114, часть 1).

Приоритет Конституции над международным правом

• Внесена поправка, устанавливающая приоритет Конституции Российской Федерации над решениями межгосударственных органов, принятыми на основании международных договоров России, если они противоречат Конституции (статья 79). Это положение было реакцией на решения Европейского суда по правам человека и других международных инстанций.

Другие изменения

• Защита суверенитета: введён запрет на действия, направленные на отчуждение части территории Российской Федерации, а также призывы к таким действиям (статья 67, часть 2.1).
• Традиционные ценности: закреплено понятие брака как союза мужчины и женщины (статья 72, пункт «ж.1»).
• Русский язык: русский язык определён как язык государствообразующего народа (статья 68, часть 1).
• Культура: установлено, что культура в Российской Федерации является уникальным наследием многонационального народа и поддерживается государством (статья 69, часть 4).

Процедура принятия и общероссийское голосование

Законодательная процедура

Закон 2020 года прошёл стандартную процедуру, предусмотренную Федеральным законом № 33-ФЗ:

• 23 января 2020 года — принят Государственной Думой в первом чтении (341 голос «за», 43 — «против»).
• 10 марта 2020 года — принят во втором чтении (383 голоса «за», 0 — «против»).
• 11 марта 2020 года — принят в третьем чтении (383 голоса «за», 0 — «против»).
• 11 марта 2020 года — одобрен Советом Федерации (168 голосов «за», 1 — «против»).
• 14 марта 2020 года — подписан Президентом.

Общероссийское голосование

Президент Владимир Путин 17 марта 2020 года подписал Указ «О назначении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации». Голосование было назначено на 22 апреля 2020 года, но из-за пандемии COVID-19 перенесено на 1 июля 2020 года. Голосование проводилось в течение семи дней — с 25 июня по 1 июля — для снижения рисков распространения инфекции.

По данным Центральной избирательной комиссии (ЦИК), явка составила 67,97% (74 114 217 человек). За одобрение изменений высказались 77,92% (57 747 288 человек), против — 21,27% (15 761 978 человек). Результаты голосования были признаны действительными, и 4 июля 2020 года изменения вступили в силу.

Правовая оценка голосования

Конституционный Суд Российской Федерации 16 марта 2020 года дал заключение, что процедура общероссийского голосования не противоречит Конституции, так как не является референдумом, а представляет собой форму общественного одобрения. Критики, в том числе некоторые юристы и оппозиционные политики, указывали на отсутствие прямого конституционного основания для такого голосования, а также на возможные нарушения при его проведении, включая давление на избирателей и отсутствие независимого наблюдения.

Критика и последствия

Политическая критика

Закон 2020 года вызвал неоднозначную реакцию как в России, так и за рубежом. Основные претензии:

• Обнуление президентских сроков: оппозиция и ряд экспертов расценили это как возможность для Владимира Путина оставаться у власти после 2024 года, что, по их мнению, подрывает принцип сменяемости власти.
• Отсутствие широкого общественного обсуждения: несмотря на проведение голосования, процесс подготовки поправок был признан недостаточно прозрачным. Многие изменения были внесены в короткие сроки без глубокого анализа.
• Нарушение процедуры: некоторые юристы утверждали, что общероссийское голосование не предусмотрено Конституцией и не может заменять процедуру, установленную статьёй 136.

Международная реакция

• Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) отказалась направлять наблюдателей на голосование, сославшись на то, что оно не является референдумом в классическом понимании.
• Совет Европы выразил обеспокоенность по поводу ограничения полномочий местного самоуправления и усиления централизации власти.
• Соединённые Штаты и Европейский Союз заявили о непризнании легитимности обнуления президентских сроков.

Внутренние последствия

• Укрепление президентской власти: поправки закрепили доминирующее положение Президента в системе разделения властей.
• Изменение судебной системы: Конституционный Суд получил право проверять решения международных органов на соответствие Конституции, что фактически ограничило юрисдикцию Европейского суда по правам человека.
• Социальные изменения: закрепление индексации пенсий и МРОТ стало важным шагом в социальной политике, хотя механизмы реализации остались на усмотрение федерального законодательства.

Источники

• Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года) с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 1 июля 2020 года.
• Федеральный закон от 4 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».
• Закон Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации от 14 марта 2020 года № 1-ФКЗ «О совершенствовании регулирования отдельных вопросов организации и функционирования публичной власти».
• Указ Президента Российской Федерации от 17 марта 2020 года № 188 «О назначении общероссийского голосования по вопросу одобрения изменений в Конституцию Российской Федерации».
• Заключение Конституционного Суда Российской Федерации от 16 марта 2020 года № 1-З.
• Официальные данные Центральной избирательной комиссии Российской Федерации о результатах общероссийского голосования 1 июля 2020 года.