Дробление закупок

Дробление закупок — это способ размещения государственного или муниципального заказа, при котором единая по своему функциональному назначению потребность искусственно разбивается на несколько самостоятельных, более мелких по сумме контрактов, с целью ухода от конкурентных процедур, предусмотренных Федеральным законом № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». Данное явление рассматривается как нарушение принципов прозрачности, эффективности и добросовестной конкуренции в сфере публичных закупок.

Правовая основа и признаки

Нормативное регулирование

Основным законом, регулирующим госзакупки в России, является 44-ФЗ. Он устанавливает, что закупки у единственного поставщика (без проведения торгов) возможны лишь в строго ограниченных случаях, в том числе при сумме контракта, не превышающей определённого порога (например, до 600 000 рублей для большинства заказчиков по п. 4 ч. 1 ст. 93 44-ФЗ, до 3 000 000 рублей для образовательных и культурных учреждений по п. 5 ч. 1 ст. 93, и другие). Дробление закупок заключается в том, что заказчик вместо одной крупной закупки на сумму, превышающую порог, заключает несколько мелких контрактов с одним и тем же поставщиком, формально укладываясь в лимиты для закупки у единственного поставщика.

Ключевые признаки дробления

Для квалификации действий заказчика как дробления закупок контролирующие органы (ФАС России, Счётная палата, прокуратура) и суды обычно устанавливают совокупность следующих признаков:

Единство предмета закупок: Товары, работы или услуги, закупаемые по разным контрактам, имеют одно и то же функциональное назначение, идентичны или однородны (например, поставка одного и того же вида офисной бумаги, ремонт одного здания, оказание услуг по уборке одного помещения).
Единство цели: Все контракты направлены на удовлетворение одной и той же потребности заказчика (например, обеспечение деятельности учреждения в течение одного периода).
Единство срока: Контракты заключаются в короткий промежуток времени (часто — в один день, неделю, месяц) и/или исполняются в рамках одного периода.
Единство поставщика: Мелкие контракты заключаются с одним и тем же лицом (или с аффилированными лицами, действующими согласованно).
Искусственность разбивки: У заказчика отсутствовали объективные причины для разделения закупки на части (например, необходимость поэтапного финансирования, срочность отдельных видов работ). Если заказчик доказывает, что дробление было объективно обусловлено (например, разными источниками финансирования или разными сроками выполнения), нарушение может не усматриваться.

Механизм и цели дробления

Как это происходит на практике

Типичная схема дробления закупок выглядит следующим образом:

У заказчика возникает потребность в товаре, работе или услуге на сумму, превышающую порог для закупки у единственного поставщика (например, 1 000 000 рублей).
Вместо проведения открытого конкурса или аукциона заказчик заключает с одним поставщиком несколько контрактов на суммы, не превышающие установленный лимит (например, 10 контрактов по 100 000 рублей каждый).
Контракты заключаются в один день или с минимальным разрывом во времени, на один и тот же товар (например, на поставку 100 пачек бумаги по одному контракту, 100 пачек — по другому и т. д., в сумме — 1000 пачек).
Поставщик исполняет все контракты, поставляя товар единой партией.

Цели дробления

Основная цель заказчика — избежать проведения конкурентных процедур (конкурсов, аукционов, запросов котировок), которые требуют значительных временных и организационных затрат (публикация извещения, рассмотрение заявок, подведение итогов). Дробление позволяет:

Ускорить закупку: Контракт у единственного поставщика можно заключить в день возникновения потребности.
Снизить административную нагрузку: Не нужно готовить конкурсную документацию, создавать комиссию, размещать протоколы.
Выбрать «своего» поставщика: Без конкурса заказчик может заключить контракт с любым лицом, что создаёт риски коррупции и сговора.

Последствия и ответственность

Административная ответственность

Дробление закупок является нарушением законодательства о контрактной системе. Оно квалифицируется как:

Нарушение порядка определения поставщика (подрядчика, исполнителя): В соответствии с ч. 1 ст. 7.29 КоАП РФ, принятие решения о способе определения поставщика с нарушением требований закона влечёт наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 30 000 до 50 000 рублей. Если же дробление привело к тому, что закупка должна была проводиться в форме конкурса или аукциона, а была проведена у единственного поставщика, то штраф для должностных лиц может составить от 50 000 до 100 000 рублей (ч. 2 ст. 7.29).
Ограничение конкуренции: В случае, если дробление закупок привело к ограничению доступа на рынок для других участников, действия заказчика могут быть квалифицированы по ст. 14.32 КоАП РФ (ограничение конкуренции органами власти) или по ст. 178 УК РФ (недопущение, ограничение или устранение конкуренции).

Уголовная ответственность

В особо крупных размерах или при наличии коррупционной составляющей (например, получение взятки за заключение «дроблёных» контрактов) действия должностных лиц могут быть квалифицированы по статьям Уголовного кодекса РФ:

Статья 285 УК РФ (Злоупотребление должностными полномочиями).
Статья 286 УК РФ (Превышение должностных полномочий).
Статья 290 УК РФ (Получение взятки).

Гражданско-правовые последствия

Контракты, заключённые в результате дробления, могут быть признаны судом недействительными (ничтожными) как мнимые сделки (ст. 170 ГК РФ), совершённые лишь для вида, с целью прикрыть другую сделку — закупку у единственного поставщика без законных оснований. В этом случае поставщик обязан вернуть полученное по контракту (товар, деньги), а заказчик — возвратить поставленное.

Судебная и административная практика

Позиция ФАС России и судов

Федеральная антимонопольная служба (ФАС России) последовательно борется с дроблением закупок. Она рассматривает это как форму ограничения конкуренции и злоупотребления правом. Суды общей юрисдикции и арбитражные суды, как правило, поддерживают позицию ФАС, если доказана совокупность признаков дробления.

Пример из практики: Арбитражный суд города Москвы в 2023 году подтвердил законность штрафа, наложенного на государственное бюджетное учреждение, которое заключило 12 контрактов на поставку хозяйственных товаров (моющих средств, бумаги, канцелярии) с одним и тем же поставщиком в течение одного месяца. Суд установил, что все контракты были направлены на обеспечение одной и той же потребности учреждения, а их дробление было искусственным и не имело объективных причин.

Исключения и спорные ситуации

Не всякое заключение нескольких мелких контрактов с одним поставщиком является нарушением. Например, если заказчику действительно требуются разные товары (например, бумага одного вида — для офиса, бумага другого вида — для типографии) в разное время, и это подтверждается документально (разные заявки от разных подразделений), дробление может быть признано законным. Также не считается нарушением заключение контрактов по разным основаниям (например, один по п. 4, другой по п. 5 ст. 93 44-ФЗ), если они объективно не связаны.

Методы противодействия дроблению

Изменения в законодательстве

Для борьбы с дроблением закупок в 44-ФЗ были внесены изменения, ограничивающие объём закупок у единственного поставщика:

Годовой лимит: Заказчик не может заключить совокупность контрактов по п. 4 ч. 1 ст. 93 (до 600 000 рублей) на сумму, превышающую 50% от совокупного годового объёма закупок (СГОЗ) и не более 20 млн рублей (для большинства заказчиков). Это делает дробление невыгодным, так как мелкие контракты «съедают» лимит.
Усиление контроля: Контролирующие органы (ФАС, прокуратура) проводят плановые и внеплановые проверки, в ходе которых анализируют совокупность контрактов заказчика на предмет дробления.
Разъяснения Минфина и ФАС: Регулярно публикуются методические рекомендации и разъяснения, которые помогают заказчикам избегать ошибок и правильно определять способ закупки.

Критика и общественное восприятие

Дробление закупок подвергается критике как со стороны государственных контролёров, так и со стороны бизнеса. Основные претензии:

Снижение эффективности бюджетных расходов: Отсутствие конкуренции приводит к завышению цен на товары и услуги, так как поставщик, не опасаясь конкуренции, может устанавливать монопольно высокую цену.
Коррупционные риски: Дробление создаёт благоприятную почву для сговора между заказчиком и поставщиком, получения «откатов» и других коррупционных схем.
Неравный доступ к госзаказу: Мелкие и средние предприятия, не имеющие связей с заказчиком, лишаются возможности участвовать в закупках, так как информация о «дроблёных» контрактах часто не публикуется в открытом доступе в полном объёме.

В общественном сознании дробление закупок ассоциируется с неэффективным расходованием бюджетных средств и злоупотреблением служебным положением. Регулярные сообщения в СМИ о выявленных фактах дробления и привлечении к ответственности должностных лиц формируют негативное отношение к данной практике.

Источники

Федеральный закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд».
Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях (КоАП РФ), статьи 7.29, 14.32.
Уголовный кодекс Российской Федерации (УК РФ), статьи 285, 286, 290.
Гражданский кодекс Российской Федерации (ГК РФ), статья 170.
Разъяснения Федеральной антимонопольной службы (ФАС России) по вопросам применения 44-ФЗ (письма, обзоры практики).
Обзоры судебной практики Верховного Суда РФ по делам, связанным с применением законодательства о контрактной системе.

BFOmetr — база данных и аналитика по компаниям России.

На главную BFOmetr →