Конституционное Собрание

Конституционное Собрание — это особый, учредительный орган государственной власти, предусмотренный Конституцией Российской Федерации, который созывается для пересмотра (принятия новой) Конституции страны. В отличие от Федерального Собрания, которое является постоянно действующим законодательным органом, Конституционное Собрание носит временный характер и обладает исключительными полномочиями в сфере конституционного строительства. На сегодняшний день (2024 год) Конституционное Собрание в Российской Федерации ни разу не созывалось, а его точный порядок формирования и деятельности до сих пор не определён федеральным конституционным законом, что является предметом дискуссий в юридической и политической среде.

Правовая основа и полномочия

Правовой статус Конституционного Собрания закреплён в статье 135 Конституции РФ, которая регламентирует порядок пересмотра положений глав 1, 2 и 9 (основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, поправки к Конституции и пересмотр Конституции). Эти главы считаются наиболее фундаментальными и не могут быть изменены в рамках обычной законодательной процедуры.

Условия созыва

Процедура инициирования созыва Конституционного Собрания выглядит следующим образом:

1. Предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции вносится субъектами, обладающими правом законодательной инициативы (Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее 1/5 членов Совета Федерации или депутатов Государственной Думы).
2. Если это предложение поддержано 3/5 голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание.

Полномочия

Конституционное Собрание обладает двумя ключевыми полномочиями:

• Подтверждение неизменности Конституции. Собрание может принять решение о том, что действующая Конституция не нуждается в пересмотре. В этом случае процедура прекращается, и Конституция остаётся в силе.
• Разработка и принятие новой Конституции. Если Собрание решает, что пересмотр необходим, оно разрабатывает проект новой Конституции. Этот проект принимается либо двумя третями голосов от общего числа членов Конституционного Собрания, либо выносится на всенародное голосование (референдум). При проведении референдума Конституция считается принятой, если за неё проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании, при условии, что в нём приняло участие более половины избирателей.

История возникновения и теоретические основы

Идея создания специального органа для принятия или изменения основного закона государства восходит к теории общественного договора и практике учредительных собраний. В истории России подобные органы созывались несколько раз.

Учредительное собрание 1918 года

Наиболее известным историческим предшественником является Всероссийское Учредительное собрание, созванное в 1918 году после Февральской революции. Оно должно было определить государственное устройство России, но было распущено большевиками. В современной Конституции РФ термин «Учредительное собрание» не используется, а применяется термин «Конституционное Собрание», что подчёркивает его специализированный характер — только для пересмотра Конституции, а не для решения всех вопросов государственного устройства.

Разработка Конституции 1993 года

Конституция Российской Федерации была принята 12 декабря 1993 года на всенародном голосовании. Сам процесс её разработки проходил в условиях острого политического кризиса. В разработке проекта участвовало Конституционное совещание, созванное Президентом Б.Н. Ельциным, которое не являлось Конституционным Собранием в смысле статьи 135, так как действовало до принятия самой Конституции. Именно эта Конституция и закрепила механизм созыва Конституционного Собрания как гарантию стабильности основного закона.

Проблема отсутствия федерального закона

Несмотря на то, что Конституция была принята более 30 лет назад, федеральный конституционный закон «О Конституционном Собрании» до сих пор не принят. Это создаёт правовую неопределённость и является одной из наиболее обсуждаемых проблем в российском конституционном праве.

Причины отсутствия закона

Основные причины, по которым закон не был принят:

• Политическая сложность. Определение порядка формирования Собрания (например, пропорция представительства от федерального центра и регионов, от политических партий и общественных организаций) является предметом острых политических разногласий. Разные политические силы имеют противоположные взгляды на то, кто должен участвовать в разработке новой Конституции.
• Отсутствие практической необходимости. До 2020 года Конституция РФ не подвергалась существенным изменениям, а процедура пересмотра глав 1, 2 и 9 ни разу не была инициирована. В 2020 году была проведена масштабная конституционная реформа, но она была осуществлена в рамках действующей Конституции (через Закон о поправке к Конституции), что позволило обойти необходимость созыва Конституционного Собрания.
• Юридическая сложность. Требуется детально проработать механизм, который бы гарантировал легитимность и беспристрастность Собрания, а также его способность работать в условиях политического кризиса.

Последствия отсутствия закона

Отсутствие закона означает, что в случае возникновения реальной необходимости пересмотра основ конституционного строя, процедура будет запускаться в условиях правового вакуума. Это может привести к политическому кризису и спорам о легитимности принимаемых решений. Юристы и политологи неоднократно отмечали, что отсутствие закона делает норму статьи 135 «спящей» и потенциально уязвимой.

Сравнение с зарубежными аналогами

Институт учредительной власти существует во многих странах мира, хотя его названия и процедуры различаются.

• США. Конституция США была принята Филадельфийским конвентом в 1787 году. Для внесения поправок используется сложная процедура, требующая одобрения 2/3 обеих палат Конгресса и 3/4 легислатур штатов. Специального органа для пересмотра всей Конституции не предусмотрено.
• Франция. Конституция Пятой республики предусматривает возможность пересмотра, но не требует созыва специального учредительного собрания. Поправки принимаются Конгрессом (совместным заседанием обеих палат парламента) или выносятся на референдум.
• Германия. Основной закон ФРГ (фактически конституция) может быть изменён только законом, который вносит явные изменения в текст. Для этого требуется большинство в 2/3 голосов в Бундестаге и 2/3 голосов в Бундесрате. Специального органа не предусмотрено.
• Испания. Конституция 1978 года предусматривает два пути реформы: обычный (через парламент) и усложнённый (для пересмотра наиболее важных разделов). В последнем случае требуется роспуск парламента, избрание новых палат, которые затем утверждают реформу, и последующий референдум.

Таким образом, российская модель с созданием специального, временного органа (Конституционного Собрания) является относительно редкой и подчёркивает особую важность и фундаментальность Конституции, которую нельзя изменить обычным парламентским большинством.

Перспективы и критика

Институт Конституционного Собрания оценивается неоднозначно.

• Аргументы «за». Сторонники считают, что Собрание является высшим выражением народного суверенитета. Оно позволяет вывести процесс принятия новой Конституции за рамки обычной политической борьбы в парламенте, привлечь к этому процессу представителей всех слоёв общества и регионов, а также обеспечить максимальную легитимность основного закона.
• Аргументы «против». Критики отмечают, что отсутствие закона о Собрании делает его потенциально опасным инструментом, который может быть использован для неконституционного захвата власти или для радикального изменения государственного строя в обход демократических процедур. Кроме того, сам процесс созыва Собрания может быть инициирован относительно небольшим числом политических сил, что создаёт риск манипуляции.

В целом, Конституционное Собрание остаётся важным, но не реализованным на практике элементом российской конституционной системы, который служит своего рода «предохранителем» от поспешного и необдуманного изменения фундаментальных основ государства.

Источники

• Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12.12.1993 с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01.07.2020). Статья 135.
• Комментарий к Конституции Российской Федерации (под ред. В.Д. Зорькина, Л.В. Лазарева). — М.: Эксмо, 2010.
• Авакьян С.А. Конституционное право России. Учебный курс. — М.: Норма, 2014.
• Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России. — М.: Проспект, 2017.
• Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 2005.