Главное управление ревизии государственных счетов

Главное управление ревизии государственных счетов — высший орган государственного финансового контроля в Российской империи, существовавший с 1836 по 1917 год. Управление осуществляло ревизию (проверку) доходов и расходов всех государственных учреждений, министерств и ведомств, а также контролировало законность и целесообразность использования бюджетных средств. Являлось центральным звеном системы государственного контроля, подчиняясь непосредственно императору.

История

Предпосылки создания

До 1836 года функции государственного финансового контроля в России выполняли различные учреждения, в том числе Счётная экспедиция при Сенате, а также ревизионные комиссии отдельных ведомств. Система была раздробленной, не позволяла проводить единую и независимую проверку всех государственных счетов. Необходимость создания централизованного контрольного органа осознавалась правительством на протяжении первой трети XIX века. В 1835 году император Николай I поручил Государственному совету разработать проект реформы государственного контроля.

Учреждение

Главное управление ревизии государственных счетов было образовано 28 декабря 1835 года (9 января 1836 года по новому стилю) указом императора Николая I. Управление было учреждено на правах министерства, а его руководитель — государственный контролёр — приравнивался к министру и входил в состав Комитета министров. Первым государственным контролёром стал граф Александр Иванович Чернышёв (в 1836–1837 годах). Первоначально управление состояло из нескольких департаментов, каждый из которых отвечал за ревизию определённой группы ведомств.

Развитие и реформы

В 1862 году, в ходе реформ Александра II, была проведена реорганизация системы государственного контроля. Главное управление ревизии государственных счетов было преобразовано в Государственный контроль, который стал более независимым и получил право ревизии всех без исключения государственных учреждений, включая императорский двор. В 1864 году были введены новые правила ревизии, основанные на принципах единства кассы и предварительного контроля.

В 1890-х годах, при государственном контролёре Николае Христофоровиче Бунге, была проведена очередная реформа, направленная на усиление документальной ревизии и внедрение элементов предварительного контроля. В 1906 году, после создания Государственной думы, Государственный контроль стал подотчётен не только императору, но и законодательным органам, что усилило его роль в системе разделения властей.

После Февральской революции 1917 года Главное управление ревизии государственных счетов было упразднено, а его функции переданы вновь созданному Министерству государственного контроля Временного правительства. После Октябрьской революции 1917 года система государственного контроля была полностью перестроена на советских принципах.

Функции и полномочия

Основными функциями Главного управления ревизии государственных счетов являлись:

• Ревизия государственных доходов и расходов. Проверка правильности поступления налогов, сборов, пошлин, а также законности и целесообразности расходования бюджетных средств.
• Контроль за исполнением государственного бюджета. Ежегодная проверка отчётов всех министерств и ведомств об исполнении смет доходов и расходов.
• Предварительный контроль. Проверка законности и обоснованности расходов до их фактического осуществления (введён с 1864 года).
• Последующий контроль. Проверка уже произведённых расходов на основе документов и отчётов.
• Ревизия государственных предприятий и учреждений. Проверка финансово-хозяйственной деятельности казённых заводов, фабрик, железных дорог, банков и других государственных структур.
• Расследование финансовых нарушений. Выявление хищений, растрат, злоупотреблений и привлечение виновных к ответственности.
• Составление отчётов об исполнении государственного бюджета. Подготовка ежегодных отчётов для представления императору, Государственному совету, а с 1906 года — Государственной думе.

Структура

Главное управление ревизии государственных счетов имело сложную иерархическую структуру, которая менялась с течением времени. В начале XX века её основу составляли:

• Государственный контролёр — руководитель, назначаемый императором. Он обладал правом личного доклада императору и входил в состав Комитета министров.
• Совет государственного контроля — коллегиальный орган, рассматривавший наиболее важные вопросы ревизии, спорные дела и жалобы. Состоял из товарища (заместителя) государственного контролёра, директоров департаментов и других высших чиновников.
• Департаменты — основные структурные подразделения. Каждый департамент специализировался на ревизии определённой группы ведомств (например, Департамент ревизии военных расходов, Департамент ревизии гражданских расходов, Департамент ревизии железных дорог и т.д.).
• Местные органы — контрольные палаты в губерниях и областях. Они осуществляли ревизию местных учреждений, земств, городов. К 1917 году в России действовало более 80 губернских и областных контрольных палат.
• Особые ревизионные комиссии — временные органы, создававшиеся для проверки отдельных крупных объектов или расследования особо сложных финансовых нарушений.

Методы работы

Основным методом работы Главного управления ревизии государственных счетов была документальная ревизия. Ревизоры проверяли подлинность и правильность оформления финансовых документов: счетов, квитанций, ведомостей, приходно-расходных книг. Проверялось соответствие расходов утверждённым сметам, законность оснований для выплат, а также правильность арифметических расчётов.

С 1864 года был введён предварительный контроль — проверка законности и обоснованности расходов до их фактического осуществления. Это позволяло предотвращать нецелевое использование средств ещё на стадии планирования. Однако предварительный контроль замедлял бюрократические процедуры, поэтому в ряде ведомств он применялся в ограниченном объёме.

Для проверки крупных объектов (например, строительства железных дорог) применялись выездные ревизии с осмотром объектов на месте. Ревизоры могли опрашивать должностных лиц, изучать документацию на местах, составлять акты проверок.

Значение и критика

Главное управление ревизии государственных счетов сыграло важную роль в становлении системы государственного финансового контроля в России. Оно обеспечивало определённый уровень прозрачности и законности в расходовании бюджетных средств, способствовало борьбе с коррупцией и злоупотреблениями. Деятельность управления позволяла правительству получать объективную информацию о состоянии государственных финансов.

Вместе с тем, система контроля имела и недостатки. Критики отмечали:

• Бюрократизм и медлительность. Предварительный контроль часто затягивал процедуры, создавая препятствия для оперативного решения финансовых вопросов.
• Недостаточную независимость. Государственный контролёр назначался императором и мог быть смещён по его усмотрению, что ограничивало его независимость от исполнительной власти.
• Ограниченность охвата. Некоторые ведомства (например, Министерство императорского двора) имели особый статус и подлежали ревизии в ограниченном объёме.
• Формализм. Ревизия часто сводилась к проверке формального соответствия документов, а не к анализу эффективности расходования средств.

Несмотря на критику, Главное управление ревизии государственных счетов стало важным этапом в развитии российского государственного контроля, заложив основы для последующих реформ в этой сфере.

Известные государственные контролёры

За время существования управления его возглавляли многие видные государственные деятели:

• Александр Иванович Чернышёв (1836–1837) — первый государственный контролёр.
• Дмитрий Николаевич Блудов (1837–1840) — будущий председатель Государственного совета.
• Пётр Александрович Валуев (1868–1874) — автор реформы государственного контроля 1864 года.
• Николай Христофорович Бунге (1889–1895) — бывший министр финансов, провёл реформу 1890-х годов.
• Пётр Николаевич Шванебах (1895–1902) — известный государственный деятель.
• Александр Александрович фон Вендрих (1902–1906) — последний государственный контролёр в дореволюционной России.

Источники

1. Полное собрание законов Российской империи. Собрание второе. Том X. № 8674.
2. Государственный контроль в России. Исторический очерк. — СПб., 1901.
3. Министерство финансов и государственный контроль. Сборник документов. — М., 2004.
4. Ерошкин Н. П. История государственных учреждений дореволюционной России. — М., 1983.
5. Бунге Н. Х. О реформе государственного контроля. — СПб., 1890.