Конвенционный парламент

Конвенционный парламент — в конституционном праве и политической истории особый вид представительного органа, учреждаемого исключительно или преимущественно для разработки, принятия или изменения конституции (основного закона) государства, а также для решения других вопросов конституционного значения, выходящих за рамки полномочий обычного законодательного собрания. От обычного парламента конвенционный отличается временным характером, специальной легитимностью и ограниченной компетенцией. В отличие от учредительного собрания, конвенционный парламент часто создается на базе уже существующего законодательного органа, который временно наделяется учредительными полномочиями.

История возникновения и развития

Предпосылки и теоретические основы

Идея созыва специального органа для установления или пересмотра конституции восходит к эпохе Просвещения. Теоретическое обоснование было дано в трудах Джона Локка и Шарля Луи Монтескьё, которые разграничивали учредительную власть (pouvoir constituant) как власть народа или его представителей создавать конституцию, и власть учреждённую (pouvoir constitué) — органы, действующие в рамках уже принятой конституции. В XVIII веке эта концепция получила практическое воплощение.

Первые конвенционные парламенты

Первым в истории конвенционным парламентом считается Виргинская конвенция 1776 года, которая приняла Декларацию прав и первую конституцию Виргинии. Однако наиболее известным примером стал Конституционный конвент в Филадельфии (1787), который, хотя и не назывался парламентом, по своей сути являлся конвенционным собранием — он был созван для пересмотра Статей Конфедерации, но в итоге выработал проект действующей Конституции США.

Во Франции в период Великой французской революции был избран Национальный конвент (1792–1795). Он совмещал функции высшего законодательного и исполнительного органа, но его главной задачей стало создание новой республиканской конституции. Конвент принял Конституцию 1793 года (не вступила в силу) и Конституцию 1795 года (Директории).

Развитие в XIX–XX веках

В XIX веке конвенционные парламенты созывались в ряде европейских стран во время революционных событий. В 1848 году Франкфуртское национальное собрание было призвано создать единую конституцию для германских государств, но потерпело неудачу из-за политических разногласий.

В XX веке практика созыва конвенционных парламентов получила распространение в странах, обретавших независимость или переживавших смену политического режима. Например, в Индии в 1946 году было созвано Учредительное собрание, которое в течение почти трёх лет работало над проектом Конституции, вступившей в силу в 1950 году.

Типология и классификация

По способу формирования

Конвенционные парламенты могут быть:

• Избранными непосредственно — депутаты избираются специально для работы над конституцией (например, Учредительное собрание России 1917 года).
• Избранными на основе общего избирательного права, но выполняющими учредительные функции параллельно с законодательными — классическая модель конвенционного парламента (Национальный конвент во Франции).
• Сформированными из действующих парламентариев — когда существующий законодательный орган временно преобразуется в конвенционный для внесения существенных поправок в конституцию (например, Верховный Совет СССР в 1977 году, принимавший новую Конституцию).

По объёму полномочий

• Исключительно учредительный орган — после принятия конституции распускается (Учредительное собрание Италии 1946–1947 годов).
• С ограниченными законодательными полномочиями — наряду с разработкой конституции может принимать текущие законы (Франкфуртское национальное собрание).
• С полной верховной властью — до принятия конституции действует как высший орган государственной власти (Всероссийский съезд Советов в первые годы советской власти).

Значение и функции

Основная функция

Главное предназначение конвенционного парламента — реализация учредительной власти. Это предполагает:

• разработку текста конституции,
• проведение публичных слушаний и обсуждений,
• голосование по статьям и проекту в целом,
• принятие конституции с необходимым квалифицированным большинством или на референдуме.

Дополнительные функции

В зависимости от правового статуса и политической ситуации конвенционные парламенты могут осуществлять:

• Законодательную деятельность — до принятия новой конституции они нередко восполняют пробелы в правовом регулировании (например, устанавливают временные органы власти).
• Контрольные функции — за деятельностью исполнительной власти, особенно в переходные периоды.
• Учреждение новых государственных институтов — например, избрание президента или назначение правительства в отсутствие постоянной конституционной процедуры.

Примеры в истории России и мира

Российская Федерация

В истории России наиболее близким к модели конвенционного парламента было Учредительное собрание (1917–1918). Оно было избрано на основе всеобщего избирательного права для принятия конституции и решения вопроса о форме правления. Однако собрание было распущено большевиками после первого заседания и так и не выполнило свою задачу.

В постсоветской России важнейшую роль сыграл Съезд народных депутатов РСФСР, который в 1990–1993 годах обладал верховной властью и принимал решения конституционного значения. В 1991 году была принята Декларация о государственном суверенитете, а в 1993 году — фактически новая Конституция Российской Федерации, хотя и не через специальный конвенционный парламент, а в ходе острого конституционного кризиса.

Зарубежные примеры

• Исландия (2010–2012): был созван специально избранный Конституционный совет (25 человек) для работы над проектом новой конституции с использованием краудсорсинга. Парламент (Альтинг) дорабатывал проект и выносил на референдум.
• Тунис (2011–2014): после революции было создано Национальное учредительное собрание. Оно приняло новую конституцию в 2014 году, закрепившую многопартийную демократию.
• Непал (2008–2015): избранное Учредительное собрание дважды распускалось из-за политического кризиса, но в итоге приняло конституцию в 2015 году.

Критика и проблемы

Конвенционная модель имеет ряд недостатков, которые критикуются юристами и политологами:

• Временная неопределённость — работа конвенционного парламента может затягиваться на годы, что подрывает легитимность власти и вызывает политическую нестабильность.
• Риск узурпации власти — наделённый широкими полномочиями, такой орган может отказаться от своей учредительной миссии и превратиться в постоянно действующий парламент (как произошло с Конвентом во Франции, который стал фактическим правительством в период якобинской диктатуры).
• Отсутствие жёсткой процедуры — не всегда заранее определены правила роспуска и передачи полномочий, что создаёт правовые лакуны.
• Политическая ангажированность — члены конвенционного парламента, будучи представителями партий, нередко преследуют узкопартийные интересы, затрудняя принятие конституции, рассчитанной на долгосрочную перспективу.

В некоторых странах проблему пытаются решить, закладывая в конституцию механизмы, ограничивающие время работы учредительного органа. Например, Конституция Индии устанавливала, что Учредительное собрание должно завершить работу не позднее трёх лет после первого заседания.

Современное состояние

В XXI веке практика конвенционных парламентов сохраняется, но чаще используется референдум как способ придания высшей легитимности конституционному тексту, а сам учредительный орган превращается в конституционную ассамблею с узкотехнической функцией разработки проекта. Полноценный конвенционный парламент с верховной властью созывается в основном в странах, переживающих глубокие политические трансформации: после революций, гражданских войн, распада федераций или обретения независимости.

Источники

• Авакьян С. А. Конституционное право России. Учебный курс. — М.: Норма, 2014.
• Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. — М.: Юристъ, 2013.
• Кенни М. Конституционные собрания: сравнительный анализ. — Cambridge University Press, 2018.
• Барсукова С. Ю. Учредительные собрания в мировой истории. — М.: РОССПЭН, 2015.